النص مستخرج آلياً من صورة الوثيقة أو من ملف قديم، وقد يحتوي أخطاء في بعض الكلمات أو ترتيب الأسطر. الملف الأصلي هو المرجع.
مكتب المفتش العام لإعادة إعمار العراق بِمفتش العرم منهجيات تقديم التقارير حول تقديرات كلفة إنجاز المشاريع SIGIR 05-027 رقم التقرير 27 كانون الثاني/يناير 2006
GRAL.
المفتش العام لإعادة إعمار العراق كانون الثاني /يناير 2006 مذكرة إلى مدير مكتب إدارة إعادة إعمار العراق القائد العام لفرقة منطقة الخليج التابعة لسلاح الهندسة في الجيش الأميركي.
القائد العام للقيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق مدير البعثة في العراق - الوكالة الأميركية للتنمية الدولية الموضوع: تقرير تدقيق حول منهجيات تقديم التقارير حول تقديرات كلفة إنجاز المشاريع (SIGIR-05-027) نُقدّم هذا التقرير لمعلوماتكم واستخدامكم. أجرينا هذا التدقيق وفقاً لواجباتنا القانونية التي نص عنها القانون العام رقم 106-108، كما تمّ تعديله، والذي يفرض إجراء تدقيق مستقل وموضوعي يتعلق بالبرامج والعمليات الممولة من المبالغ المخصصة أو المتوفرة عن طريق صندوق إغاثة وإعادة لعراق. يفرض القانون العام 106-108، كما تم تعديله، بأن نؤمّن القيادة المستقلة والموضوعية، والتنسيق، وتقديم التوصيات الهادفة إلى تعزيز التوفير، والفعالية، والكفاءة في إدارة هذه البرامج والمشاريع، ومنع وكشف الهدر، والاحتيال، وإساءة الاستخدام.
قد أخذنا بعين الاعتبار ملاحظات مكتب إدارة إعادة إعمار العراق؛ وفرقة منطقة الخليج لسلاح الهندسة في الجيش الأميركي؛ والقيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق؛ والوكالة الأميركية للتنمية الدولية، حول مسودّة هذا التقرير عند إعداد التقرير النهائي.
إننا نقدر حسن معاملتكم لموظفينا. لمزيد من المعلومات حول هذا التقرير، يرجى الاتصال بالسيد جوزف تي. ماكدرموت على الهاتف رقم 914) 822-4618) أو بالبريد الإلكتروني 0147، أو بالبريد الإلكتروني karen.bell@sigir.mil. بالنسبة لتوزيع التقرير، أنظر الملحق د.
ستيوارت دبليو بويين
twoTameh.
المفتش العام
المفتش العام لإعادة إعمار العراق SIGIR-05-027
كانون التاني/يناير 2006
منهجيات إعداد التقارير حول تقديرات كلفة إنجاز المشاريع موجز تنفيذي هذا التقرير واحد من سلسلة تقارير تعالج إصدار التقارير حول معلومات كلفة الإنجاز للمشاريع لممولة من صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق (IRRF). يناقش التقرير الحاجة إلى إدخال تحسينات على العمليات والإجراءات المستخدمة لتقدير وتقديم التقارير عن تكاليف إنجاز المشاريع الممولة من صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق. يطالب القسم 2207 من القانون 106-108 بتقديم تقارير ربع سنوية إلى الكونغرس تحتوي على تقديرات الكلفة المطلوبة لإنجاز كل مشروع.
مقدمة. في تشرين الثاني/نوفمبر 2003، تم تخصيص 18,6 مليار دولار بموجب قانون المخصصات الطارئة الإضافية لإعادة إعمار العراق وأفغانستان والدفاع عنهما (القانون العام
108-106). أوجد القانون صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق الذي خصص له 18,4 مليار دولار لإعادة إعمار العراق. يطالب القسم 2207 من هذا القانون بإصدار تقارير إلى الكونغرس كل ثلاثة شهر تقدم آخر المعطيات حول استخدام جميع أموال إغاثة وإعادة إعمار العراق على أساس كل مشروع بمفرده، بما في ذلك تقديرات الكلفة المطلوبة لإنجاز كل مشروع. التقرير بعنوان "تقرير
القسم 2207 حول إغاثة وإعادة إعمار العراق"، جمعه مكتب إدارة إعادة إعمار العراق (IRMO)
التابع لوزارة الخارجية استناداً إلى المعلومات التي زوّدته بها وزارة الخارجية، ووزارة الدفاع، والوكالة الأميركية للتنمية الدولية (USAID). معلومات كلفة الإنجاز واردة في تقرير مرافق لتقرير القسم 2207 المُسمّى تقرير تقييم المشروع (PAR).
الهدف. كان هدف هذا التدقيق تحديد كفاية المنهجيات المستخدمة لتقديرات وإصدار التقارير حول كلفة إنجاز المشاريع الممولة من صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق. على وجه التحديد، راجعنا منهجيات كلفة الإنجاز المستخدمة في مكتب المشاريع والعقود لدى فرقة منطقة الخليج -GRD)
قطاع المرافق والنقل، وعلى وجه التحديد، تلك المستخدمة في تقرير القسم 2207 الصا A
في تشرين الأول/أكتوبر 2005. راجعنا أيضاً مشاريع مشابهة للوكالة الأميركية للتنمية الدولية، وأجرينا أيضاً عملية متابعة حول توصياتنا السابقة إلى مكتب إدارة إعادة إعمار العراق بالنسبة لإضفاء طابع رسمي ونهائي على إجراءات كلفة الإنجاز'.
النتائج. قصّرت مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود (GRD-PCO)"، والقيادة
الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق (MNSTC-I)، والوكالة الأميركية للتنمية الدولية،
في تقدير وإصدار التقارير الجديرة بالثقة والشفافة لمعلومات كلفة الإنتاج حول مشاريع صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق التي راجعناها. لم تعرض القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق تقريراً في 30 أيلول/سبتمبر 2005، وقدم تقرير تقييم المشاريع (PAR) وكذلك قدمت مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود والوكالة الأميركية للتنمية الدولية، تقارير تحتوي على أخطاء كانت كبيرة بما فيه الكفاية لتقويض ثقة المستخدمين في إصدار التقارير لمقدمة.
هذا الوضع حصل لأن مكتب إدارة إعادة إعمار العراق (IRMO) لم يُقدّم إرشاداً رسمياً خطياً
للوكالات التي تُصدر التقارير، كما سبق لنا أن أوصينا. حصل هذا الوضع أيضاً لأن الوكالات التي تُصدر التقارير قصّرت في:
• تطوير وإيصال الإرشاد الداخلي الفعلي
• تعيين وتصحيح الأخطاء في التقارير قبل الإصدار
• الحفاظ على الوثائق الكافية لدعم احتساب تقديرات تكاليف الإنجاز الواردة في التقارير
• إصدار التقارير الوافية حول التغيّرات في نطاق المشاريع التقصير في جمع المعلومات المتعلقة بكلفة الإنجاز وإصدار التقارير حولها بصورة فعّالة كما يفرض القانون 106-108 يستثنى الإبراز الواضح للمشاريع الهامة واللازمة لإدارة المشاريع ' تقرير تدقيق مكتب المفتش العام لإعادة إعمار العراق (SIGIR) "إدارة برامج صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق. تقرير تقدير كلفة الإنجاز"، التقرير 24 ،SIGIR-05-021 تشرين الأول/أكتوبر 2005.
2 تم توحيد مسؤوليات فرقة منطقة الخليج (GRD) مع مسؤوليات مكتب المشاريع والعقود (PCO) في 4 كانون
الأول/ديسمبر 2005. يستخدم هذا التقرير تعبير مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود للكيان الموحّد.
b
وللكونغرس لاتخاذ القرارات الإدارية المطلّعة أثناء تنفيذ برامج صندوق إغاثة وإعادة إعمار لعراق. لما كان تقرير القسم 2207 في 30 تشرين الأول/أكتوبر 2005 لا يحتوي على معطيات دقيقة عن كلفة الإنجاز، لم يتمكن الكونغرس من استخدام المعلومات لتقييم تقدم برامج صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق أو مدى توفر الأموال.
ضعف الرقابة الداخلية. لقد عثرنا على أوجه قصور في أنظمة الرقابة الداخلية. فمكتب إدارة إعادة إعمار العراق والوكالات المصدرة للتقارير لم يطوروا ولم يوصلوا الإرشادات الفعالة، ولم حافظوا على الوثائق الداعمة لأرقام هامة في التقارير، كما لم يراجعوا بما فيه الكفاية التقارير قبل إصدارها.
إجراءات الإدارة. منذ مراجعتنا الأخيرة لكلفة الإنجاز في 24 تشرين الأول/أكتوبر 2005، تمّ تحقيق تقدم في تحسين إصدار التقارير عن كلفة الإنجاز . غير أنه لا زالت هناك تحديات قائمة.
مثلاً، أعلنت إدارة البرنامج في مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود أن تقاريرها حول كلفة الإنجاز أصبحت الآن أداة أكثر فاعلية لإدارة المشاريع كنتيجة للتحسينات التي أدخلت على إصدار التقارير خلال الأشهر القليلة الأخيرة. علاوة على ذلك، ومنذ بداية التدقيق، باشرت مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود إعداد مسودة للإرشاد تَفصّل منهجية جمع تقارير كلفة الإنجاز. وقررت مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود أيضاً عدم استخدام نماذج الكمبيوتر كمنهجية لتحديد التكاليف في المستقبل.
وقام مكتب إدارة إعمار العراق مؤخراً بتحليل شامل للمعطيات في تقارير كلفة الإنتاج، كما أعلنت إدارة مكتب إدارة إعادة إعمار العراق أن النتيجة هي ان إصدار التقارير أصبح الآن يستخدم بصورة أكثر فعالية كأداة لإدارة المشاريع. وأعلنت إدارة مكتب إدارة إعادة إعمار العراق أن مكتب إدارة إعادة إعمار العراق يفرض الآن على الوكالات التي تصدر التقارير بان تحدّ من ستخدام أموال النفقات الطارئة للبرامج لإنهاء العقود وللطوارئ، بدلاً من نقلها مباشرة إلى لمشاريع مع عجز في التمويل. أعلنت إدارة مكتب إدارة إعادة إعمار العراق أن المتطلبات الجديدة تساعد في تقديم صورة أفضل لكلفة الإنجاز . وأعلن مكتب إدارة إعادة إعمار العراق أيضاً أن تحليلاته تبينت 7 ملايين دولار من المشاريع المغلقة لم تتم إعادتها إلى خزّان الأموال لمتوفرة. هذه الأموال ستكون متوفرة للاستخدام في المشاريع الجارية.
التوصيات. لاتخاذ القرارات الإدارية الرسمية المطلعة، تطالب إدارة صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق كما الكونغرس بتقديم معلومات في الوقت المناسب، ودقيقة، وشاملة عن كلفة الإنجاز للمشاريع. لذلك، نوصي:
1. بأن يطالب مدير مكتب إدارة إعمار العراق، إدارة مكتب إدارة إعادة إعمار العراق باتخاذ الإجراءات التالية:
إضفاء طابع رسمي على خطة العمل لكلفة الإنجاز المتبعة لديها عن طريق استخدام سياسة رسمية لاستكمال الإجراءات المتوافقة معاً عبر جميع المنظمات الداعمة لصندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق لأجل جمع وتصنيف معلومات الكلفة للإنجاز.
(ب) أن يوفّر تقرير القسم 2207 القادم لوزارة الخارجية المعطيات إلى الكونغرس حول كفاية منهجيات كلفة الإنجاز في القطاعات الأخرى.
2. بأن يتطلب كل من القائد العام لفرقة منطقة الخليج، وإدارة القطاعات في مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود، ما يلي:
استكمال مسودة الإرشاد الخطي الرسمي التي تغطي المنهجية بما في ذلك الأدوار والمسؤوليات المتعلقة بإنتاج تقارير كلفة الإنجاز . يجب أن يتم إصدار الإرشاد كأمر للسياسة كما يجب أن يغطي جميع قطاعات الإنشاءات من الباطن وكذلك المشاريع غير الإنشائية. يجب أن يشمل الإرشاد عنصر التقدير المستقبلي المتكاليف لضمان الاعتبار الكامل للتكاليف المحتملة. ويجب أن يكون الإرشاد متناغماً مع الإرشاد المُقدّم من مكتب إدارة إعادة إعمار العراق.
(ب) التأكد من أن قرار عدم استخدام نماذج الكمبيوتر في احتساب كلفة الإنجاز يجري تحديثه وينعكس في جميع الإرشادات الحالية والمستقبلية.
(ج) تطوير عملية مراجعة دقيقة لإزالة الأخطاء في إصدار التقارير حول أوراق العمل المفصلة.
d
(د)
إنشاء وحفظ ملف مركزي دائم لتوثيق احتساب تقديرات كلفة الإنجاز (EAC) لكل
شروع بمفرده. ويجب أن يتم طلب الإنشاء والحفظ للملف المركزي خطيا في الإرشاد.
(5)
تطوير سياسات لتعيين التغيرات الهامة في نطاق العمل. مثلاً، التفاوتات التي تعكس تغييراً بمعدل 15% في البرنامج والنطاق أو الموازنة يمكن استخدامها كمقياس لتعريف معنى عبارة "هامة". يجب تقديم التقارير عن التغيرات في كل ربع سنة حصلت فيه التغييرات عن طريق إضافة البرامج الداعمة لتقرير كلفة الإنجاز . كما مطالبة البرامج الداعمة بأن تكون توصيفية بما فيه الكفاية لإعلام ستعمليها عن الفوارق بين ما هو متوقع إنجازه بالمقارنة مع ما كان مخططاً له.
3. بأن يفرض اللواء قائد القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق، على إدارة القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق، القيام بما يلي:
إضافة مُكوّن التوقعات المستقبلية للتكاليف إلى الإرشادات المتعلقة باحتساب تقديرات كلفة الإنجاز للمشاريع الإنشائية. وتطوير الإرشاد للمشاريع غير الإنشائية بما في ذلك مكوّن التوقعات المستقبلية للتكاليف، ومطلب توثيق احتساب تقديرات كلفة الإنجاز. ويجب أن يكون الإرشاد متوافقاً مع الإرشاد المقدم من مكتب إدارة إعادة إعمار العراق.
(ب) تطوير عملية مراجعة شاملة لإزالة الأخطاء في التقارير المقدمة حول أوراق لعمل المفصلة.
(ج) تطوير السياسات لتحديد التغيرات الهامة للنطاق. مثلاً، التفاوتات التي تعكس نسبة 15 بالمئة من التغيير في البرنامج والنطاق أو الموازنة من الممكن استخدامها كمقياس لتعريف معنى عبارة "هامة". يجب ذكر التغيرات في ربع السنة التي حصلت فيه التغيرات عن طريق إضافة البرامج الداعمة إلى تقرير كلفة الإنجاز .
كما مطالبة البرامج الداعمة بان تكون توصيفية بما فيه الكفاية لإعلام مستعمليها
عن الفوارق بين ما هو متوقع إنجازه بالمقارنة مع ما كان مخططاً له. وتعيين جميع المشاريع التي سيتم إنجازها بأموال غير أموال صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق عن طريق إضافة هوامش على تقرير كلفة الإنجاز .
4. أن يطالب مدير بعثة الوكالة الأميركية للتنمية الدولية في العراق بأن تقوم إدارة الوكالة الأميركية للتنمية الدولية بما يلي:
تطوير وتوزيع إرشاد رسمي خطي يغطي كامل المنهجية بما في ذلك الأدوار والمسؤوليات لإنتاج تقارير كلفة الإنجاز. يجب أن يصدر الإرشاد كتوجيه للسياسة، ويجب أن يغطي المشاريع الإنشائية وغير الإنشائية، كما يجب أن يشمل مكوّن التوقعات المستقبلية للتكاليف لضمان أخذ الدراسة الكاملة للتكاليف الكامنة بعين الاعتبار. وعلى هذا الإرشاد أن يكون متوافقاً مع الإرشاد الذي قدمه مكتب إدارة إعادة إعمار العراق.
(ب) تطوير عملية مراجعة شاملة لإزالة الأخطاء في التقارير حول أوراق العمل المفصلة. ويجب أن تكون عملية المراجعة مدونة في الإرشاد.
إنشاء وحفظ ملف مركزي دائم لتوثيق احتساب تقديرات كلفة الإنجاز لكل
(ج)
مشروع بمفرده. ويجب أن يكون مطلب إنشاء وحفظ الملف المركزي مدوناً في الإرشاد.
(د) تطوير السياسات لتحديد التغيرات الهامة للنطاق. مثلاً، التفاوتات التي تعكس نسبة 15 بالمئة من التغيير في البرامج والنطاق أو الموازنة يمكن استخدامها كمقياس تعريف معنى عبارة "هامة". والمطالبة بان تكون البرامج الداعمة توصيفية بما فيه الكفاية لإعلام مستعمليها عن الفوارق بين ما هو متوقع إنجازه بالمقارنة مع ما كان مخططاً له.
ملاحظات الإدارة ورد التدقيق. لم نتلق ملاحظات خطية حول هذا التقرير من مكتب إدارة إعادة إعمار العراق. لكن، خلال المناقشات مع كبار مدراء مكتب إدارة إعادة إعمار العراق، أعلن f
هؤلاء أنهم سوف يطورون السياسات والإجراءات للوكالات المشاركة. وقالوا أيضاً أن تقرير
القسم 2207 لشهر كانون الثاني/يناير سوف يُبيّن مدى كفاية منهجيات كلفة الإنجاز في القطاعات الأخرى.
وافق اللواء قائد فرقة منطقة الخليج على التوصيات وقدم معلومات حول النشاطات التي حصلت منذ إعداد مسودة هذا التقرير . علاوة على ذلك، أعلن الرسميون في مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود أنه بسبب عدد التغيرات في النطاق، سوف تطور مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود برنامجاً زمنياً داعماً يلخّص نطاق التغيرات خلال كل ربع سنة، وبدلاً من وضع الهوامش في تقرير كلفة الإنجاز الآلية.
وافق مدير بعثة الوكالة الأميركية للتنمية الدولية في العراق على التوصيات، وقدم بعض التصحيحات التقنية على التقرير.
وافق المسؤولون في القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق على معظم توصياتنا لكنهم لم يوافقوا على أن عليهم إصدار المعلومات عن كلفة الإنجاز للمشاريع غير الإنشائية.
ملاحظات الإدارة التي وافقت على النتائج والتوصيات كانت مستجيبة تماماً. لقد أخذنا بعين الاعتبار المعلومات الإضافية والتصحيحات التي قدمّت، وتمّ تعديل التقرير بموجبها. غير اننا لم نوافق على عدم موافقة القيادة الامنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق بخصوص إصدار لتقارير حول المشاريع غير الإنشائية حيث أنه في غياب معلومات حول تكاليف البرامج الفعلية، لا يستطيع صناع القرار تحديد إلى أين يجب توجيه الاستثمارات المستقبلية.
جدول المحتويات
موجز تنفيذي
مقدمة
الخلفية
الهدف
النتائج
منهجيات إصدار التقارير حول المعلومات الخاصة بكلفة الإنجاز - 6 قطاع المرافق والنقل الملاحق 24 أ- النطاق والمنهجية 28 ب- تعريف تعابير التقرير 31 ج- المختصرات 32 د- توزيع التقرير 35 ه- أعضاء فريق التدقيق ملاحظات الإدارة 36 اللواء قائد فرقة منطقة الخليج 37 مدير بعثة الوكالة الأميركية للتنمية الدولية في العراق 47 اللواء قائد القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق a
مقدمة
الخلفية
في تشرين الثاني/نوفمبر 2003، تم تخصيص 18,6 مليار دولار بموجب قانون المخصصات الإضافية الطارئة للدفاع عن العراق وأفغانستان وإعادة إعمار هما (القانون العام 108-106). أنشأ هذا القانون صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق الذي خُصص منه 18,4 مليار دولار لإعادة إعمار العراق.
تقرير القسم 2207. يطالب القسم 2207 من القانون العام 106-108 بتقديم تقرير إلى الكونغرس كل ثلاثة أشهر يُحدث الاستخدامات المقترحة لجميع أموال صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق على أساس كل مشروع بمفرده، بما في ذلك تقديرات الكلفة المطلوبة لإنجاز كل مشروع. التقرير الأكثر حداثة بعنوان "تقرير القسم 2207 حول إغاثة وإعادة إعمار العراق" (تقرير القسم 2207)، الصادر في تشرين الأول/أكتوبر 2005، أعدّه مكتب إدارة إعادة إعمار العراق. تقرير القسم 2207 جمعه مكتب إدارة إعمار العراق استناداً إلى المعطيات التي قدمتها وزارة الخارجية، ووزارة الدفاع، والوكالة الأميركية للتنمية الدولية. المعلومات حول كلفة الإنجاز تصدر بشأنها تقارير عبر تقرير مرافق لتقرير القسم 2207 يدعى "تقرير تقييم المشاريع" (PAR).
مكتب إدارة إعادة إعمار العراق. الأمر الرئاسي 36 حول الأمن القومي، بعنوان "عمليات حكومة الولايات في العراق" المؤرخ في 11 أيار/مايو 2004، عهد إلى وزارة الخارجية مسؤولية الإشراف المتواصل والإدارة العامة لجميع المساعدات المقدمة إلى العراق. وأنشأ الأمر أيضاً نظمة مؤقتة داخل البعثة الأميركية في العراق، تدعى مكتب إدارة إعادة إعمار العراق لتسهيل لمرحلة الانتقالية في العراق.
مكتب المشاريع والعقود (GDR-PCO). الأمر الرئاسي 36 حول الأمن القومي، بعنوان "عمليات
حكومة الولايات المتحدة في العرق" المؤرخ في 11 أيار/مايو 2004، أنشأ أيضاً مكتب المشاريع والعقود، وأمر المكتب المذكور بتوفير المشتريات والدعم لإدارة المشاريع للنشاطات في العراق.
ي 22 حزيران/يونيو 2004، أنشأ نائب وزير الدفاع مكتب المشاريع والعقود ضمن وزارة لجيش، وأمر المكتب المذكور بتقديم الدعم إلى جميع النشاطات التي لها علاقة بالإدارة المالية
والبرامج والمشاريع لكل من نشاطات صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق الإنشائية وغير الإنشائية. في 4 كانون الأول/ديسمبر 2005، تمّ ضم مكتب المشاريع والعقود إلى فرقة منطقة الخليج التابعة لسلاح الهندسة في الجيش الأميركي. حتى تاريخ 15 كانون الأول/ديسمبر 2005، كان مجموع أموال صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق المخصصة لمجموعة فرقة منطقة الخليج ولمكتب المشاريع والعقود، قطاع المرافق والنقل (1,49 ،(F&T مليار دولار.
القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق MNSTC-D). القيادة الأمنية الانتقالية
المتعددة الجنسيات في العراق مكوّن للقيادة المركزية الأميركية لقيادة القوات المتعددة الجنسيات في العراق. المهمة العامة للقيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق هي المساعدة في تنظيم وتدريب وتجهيز ورعاية قوات الأمن العراقية بغية إعداد المرحلة الانتقالية لنقل المهمات الأمنية إلى السيطرة العراقية. فريق التدريب التابع للمساعدة العسكرية للتحالف يُدرب ويرعى توفير خدمات دعم المواقع العسكرية في ثماني قواعد رئيسية للفرق والألوية في أرجاء العراق.
شمل تقديم الخدمات إنشاء/إعادة تجديد المرافق، والدعم الحياتي، والاتصالات، والحماية العسكرية، والدعم الطبي. موظفو فرق التدريب لمساعدة الشرطة المدنية يجهزون، وينظمون، ويدربون، ويرعون قوات خدمة الشرطة العراقية، ودائرة قوات فرض الأمن على الحدود. جميع هذه المشاريع محتسبة ضمن قطاع المرافق والنقل لأنها جميعها مشاريع أمنية وعدلية. بتاريخ 15 كانون الأول/ديسمبر 2005، كان مجموع ما خصص للقيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق من أموال صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق، مبلغ 5,26 مليار دولار.
نظام الإدارة المالية التابع لسلاح الهندسة. تقوم الإدارة المالية مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود والقيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق باستخدام نظام الإدارة المالية التابع لسلاح الهندسة للمحاسبة المالية لدى صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق.
كان نظام الإدارة المالية التابع لسلاح الهندسة مُصمماً كنظام محاسبة بطريقة القيد المفرد بحيث تجري المعاملات عملية التحديث، في الوقت الحقيقي، لدفتر الأستاذ ودفاتر الأستاذ الفرعية. ففي نظام الإدارة المالية التابع لسلاح الهندسة كما في أنظمة المحاسبة المالية الأخرى، يجب أن تكون مبالغ دفتر الأستاذ العام متوافقة مع ومدعومة من دفاتر الأستاذ الفرعية ومع تفاصيل مبالغ المعاملات.
الوكالة الأميركية للتنمية الدولية. تساعد الوكالة الأميركية للتنمية الدولية العراقيين في إعادة إعمار بلادهم عن طريق العمل مع الحكومة العراقية المؤقتة. يتم تنفيذ برامج الوكالة بالتنسيق مع الأمم المتحدة، والبنك الدولي، وصندوق النقد الدولي، والبلدان المشاركة في التحالف، والمنظمات غير الحكومية وشركاء القطاع الخاص. تقوم بعثة الوكالة الأميركية للتنمية الدولية في العراق بتتفيذ برامج التعليم والعناية الصحية، والأمن الغذائي، وإعادة إعمار البنية التحتية، والنمو الاقتصادي، وتنمية المجتمعات، والحكم المحلي، ومبادرات المرحلة الانتقالية. حتى تاريخ 30 يلمول/سبتمبر 2005، كانت الوكالة الأميركية للتنمية الدولية قد أشرفت على مشروعين إنشائيين شبيهين بمشاريع المرافق والنقل، وعلى مستشفى، وشبكة للاتصالات. وبتاريخ 15 كانون الأول/ديسمبر 2005، كان مجموع الأموال المخصصة للوكالة لهذه المشاريع 120 مليون دولار.
نظام المحاسبة فينيكس. حصلت الوكالة الأميركية للتنمية الدولية على معطيات مالية من نظام البعثة لمراقبة المحاسبة (MACS). تنتقل الوكالة الأميركية للتنمية الدولية حالياً إلى نظام فينيكس المحاسبة المالية الذي يحل محل نظام البعثة لمراقبة المحاسبة. هذان النظامان هما النظامان الماليان والمحاسبيان المتبعان في كل عمليات الوكالة الأميركية للتنمية الدولية.
قطاع المرافق والنقل (F&T). يصدر مكتب إدارة إعادة إعمار العراق التقارير حول معطيات
المشاريع الموزعة على عشرة قطاعات: قطاع الكهرباء؛ البنية التحتية للنفط؛ الموارد المائية والصحة العامة؛ الأمن وفرض القانون؛ العدل، والبنية التحتية للسلامة العامة، والمجتمع المدني؛
مشاريع النقل والاتصالات السلكية واللاسلكية؛ الطرق، والجسور والإنشاءات؛ الرعاية الصحية؛
تمية الوظائف في القطاع الخاص؛ التعليم، واللاجئين، وحقوق الإنسان، والديمقراطية والحكم.
لي نيسان/إبريل 2005، ضمّت مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود -GRD)
ل القطاعات السبعة الصغيرة في قطاع واحد كبير يدعى قطاع المرافق والنقل (T
لقطاعات باستثناء قطاعات النفط، والمياه، والكهرباء، تعتبر في خانة المرافق والنقل. مشاريع القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق تندرج ضمن قطاعات الأمن والعدل؛ لذلك، راجعنا تلك المشاريع طالما انها مشابهة لمشاريع المرافق والنقل. وراجعنا أيضاً مشروعين للوكالة الأميركية للتنمية الدولية مشابهين لمشاريع المرافق والنقل، ومستشفى، وشبكة اتصالات.
تاريخ 15 كانون الأول/ديسمبر 2005، كان مجموع تمويل صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق المُخصص لجميع مشاريع المرافق والنقل، والتقارير المشابهة القابلة لإصدار تقا IT) حولها، حوالي 6,8 مليار دولار. يشمل المجموع (1,45 مليار دولار) لمجموعة فرقة منطقة لخليج ومكتب المشاريع والعقود (120) ،(GRD-PCO مليون دولار) للوكالة الأميركية للتنمية الدولية، و(5,26 مليار دولار) للقيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق (MNSTC-I) تقديرات كلفة الإنجاز. يمكن تعريف كلفة الإنجاز كإجمالي كلفة المشروع المقدرة ناقص إجمالي الكلفة الفعلية للأشغال التي تم أداؤها حتى تاريخه:
• الكلفة المقدرة للمشروع هي الكلفة الفعلية المباشرة زائد التكاليف غير المباشرة أو التكاليف القابلة لتخصيصها للعقد، زائد تقدير التكاليف (المباشرة وغير المباشرة) للأشغال لمفوضة المتبقية.
• الكلفة الفعلية للأشغال المنجزة لتاريخه هي الكلفة (المباشرة وغير المباشرة) حتى تاريخه لمجموعات الأشغال المنجزة وللأجزاء المنجزة من مجموعات الأشغال التي بوشر بها ولم تنجز بعد.
عملية إصدار التقارير حول تقديرات كلفة الإنجاز مُكوّن أساسي لإدارة آداء العقد، ويجب تطوير تقديرات كلفة الإنجاز كالآتي:
• تحديد التقدم الحاصل باتجاه إنجاز العقد حتى تاريخه.
• تحديد كلفة أشغال العقد المنجزة حتى تاريخه.
• تقدير حجم الأشغال المتبقية للإنجاز .
• تقدير كلفة الأشغال المتبقية للإنجاز .
• احتساب التفاوتات بين القيمة المُقدرة للأشغال المتبقية والموازنة المتبقية.
• تحديد أسباب التفاوتات بالمقارنة مع التقديرات الأولية، واتخاذ الإجراءات المناسبة لتصحيح أسباب التفاوتات.
الهدف
كان هدف هذا التدقيق تحديد كفاية المنهجيات المستخدمة للتقديرات ولإصدار التقارير عن كلفة الإنجاز للمشاريع الممولة من صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق (IRRF). على وجه التحديد، راجعنا منهجيات كلفة الإنجاز في قطاع المرافق والنقل لمجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود (GRD-PCO)، وعلى وجه التحديد، تلك المستخدمة في تقرير القسم 2207 الصادر في تشرين الأول/أكتوبر 2005. وراجعنا أيضاً مشاريع مشابهة للوكالة الأميركية للتنمية الدولية. وأجرينا أيضاً عمليات متابعة على توصياتنا السابقة لمكتب إدارة إعادة إعمار العراق المتعلقة باستكمال وإضفاء الصفة الرسمية على إجراءات كلفة الإنجاز3 .
للحصول على مناقشة نطاق التدقيق، والمنهجية والملخص للتغطية السابقة، أنظر الملحق أ.
لتعريف المختصرات المستخدمة في هذا التقرير، أنظر الملحق ج. بالنسبة لقائمة أسماء أعضاء فريق التدقيق، أنظر الملحق ه.
3 تقرير تدقيق مكتب المفتش العام لإعادة إعمار العراق، "إدارة برامج صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق: إصدار التقارير حول تقديرات كلفة الإنجاز، التقرير رقم 24 ،SIGIR-05-021 تشرين الأول/أكتوبر 2005.
منهجيات إصدار التقارير عن معلومات كلفة الإنجاز - قطاع المرافق والنقل بالنسبة لوزارة الدفاع، قصّرت مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود -GRD) الال ، والقيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق الأميركية للتنمية الدولية في تقدير ونقل المعلومات الموثوقة والشفافة حول كلفة الإنجاز لمشاريع سندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق (IRRF) - قطاع المرافق والنقل (F&T). لم تقدّم القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق (MNSTC-I) تقريراً في 30 أيلول/سبتمبر 2005، لما أن تقرير تقييم المشاريع (PAR)، ومجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود والوكالة الأميركية للتنمية الدولية، قدمت تقارير تحتوي على أخطاء هامة لدري (AB) أنها تقوّض ثقة المستخدمين في التقارير .
حصل ذلك لأن مكتب إدارة إعادة إعمار العراق لم يقدم إرشاداً رسمياً خطياً إلى الوكالات التي صدر التقارير. وحصل ذلك أيضاً لأن الوكالات المذكورة قصّرت في :
• التطوير والإرشاد الداخلي الفعّال والإبلاغ عنه.
• تعيين وتصحيح الأخطاء في التقارير قبل إصدارها.
• الحفاظ على الدعم الموثق الكافي لاحتساب تقديرات كلفة الإنجاز الواردة في التقارير .
• إصدار التقارير الوافية عن تغيرات نطاق المشاريع.
التقصير في التقدير لمعلومات كلفة الإنجاز والإبلاغ عنها كما يطالب القانون العام 106-108 يستبعد الوضوح الهام للمشاريع الضروري لإدارة البرامج والمشاريع، واللازم لتمكين الكونغرس من اتخاذ القرارات الإدارية المطلعة خلال تنفيذ برامج صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق. فكما مبق وذكرنا، بدون معطيات حالية ودقيقة حول كلفة الإنجاز، لا يمكن تحديد الأموال المتوفرة لإنجاز برامج صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق (IRRF)، كما لا يمكن توقع الأموال المتوفرة البدء بمشاريع جديدة.
6
طالب مكتب المفتش العام لإعادة إعمار العراق بالمعطيات الخاصة بكلفة الإنجاز من مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود (GRD-PCO) في شباط/فبراير 2005، ومرة ثانية في أيار/مايو. أول تقرير شهري، عن كلفة الإنجاز أنتج في حزيران/يونيو 2005. وقدمت جموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود والوكالة الاميركية للتنمية الدولية إلى كتب إدارة إعادة إعمار العراق (IRMO) معلومات عن كلفة الإنجاز مؤرخة في 30 أيلول/سبتمبر 2005، كجزء من تقرير ربع سنوي لتقييم المشاريع (PAR).
المعلومات عن كلفة الإنجاز لم يسبق أن صدرت بشأنها تقارير قبل 30 أيلول/سبتمبر 2005، بسبب:
• غياب الإرشاد.
• المهمات لعدد من المشاريع لم تكن مُعينة، أو لأن الفرقاء لم يتوصلوا إلى اتفاق حول جميع المهام التي يجب أن تشملها.
• تقديرات الكلفة لبعض أوامر المهام والمشاريع لم تكن قد حُددّت بعد.
• إجراء إعادة ترتيب لأولويات المهام الواجب إنجازها كنتيجة لإعادة برمجة التمويلات.
• برمجيات الكمبيوتر لم تطبق لكي تتعقب بصورة فعالة التكاليف المقدرة والفعلية.
• الوضع الأمني أبطأ وتيرة عمل فرق التصميم والبناء خلال زيارة مواقع العمل، ما أدّى إلى تكاليف غير متوقعة. والأثر الكامل لتلك التكاليف لم يكن معروفاً.
أوجه ضعف الرقابة الداخلية. لقد عثرنا على أوجه قصور في أنظمة الرقابة الداخلية. لم يطور مكتب إدارة إعادة إعمار العراق والوكالات التي تصدر التقارير الإرشاد الفعّال ولم يبلغوا عنها، ولم يحفظوا الوثائق التي تدعم الأرقام الهامة في التقارير، ولم يراجعوا بما فيه الكفاية التقارير قبل صدارها.
7
مكتب إدارة إعادة إعمار العراق في تقرير التدقيق رقم SIGIR-05-021 للمفتش العام لإعادة إعمار العراق، المؤرخ في 24 تشرين
الأول/أكتوبر 2005، "إدارة برامج صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق: إصدار التقارير حول تقدير كلفة الإنجاز"، أوصينا بان يتخذ مدير مكتب إدارة إعادة إعمار العراق (IRMO) الإجراءات لتطوير الإجراءات بغية استخلاص معلومات كلفة الإنجاز. وافق الرسميون في المكتب المذكور وباشروا المناقشات مع الوكالات التي تصدر التقارير لتطوير عملية ذات صفة رسمية لتأمين التقارير الضرورية حول كلفة الإنجاز على أساس شهري. أعلنت توصيتنا في التقرير أن على مكتب إدارة إعادة إعمار العراق إضفاء الصفة الرسمية على خطة عمله بالنسبة لكلفة الإنجاز، وذلك عن طريق وضع سياسة متبعة رسمياً لاستكمال الإجراءات الملائمة عبر جميع منظمات سندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق (IRRF) الداعمة لجمع وتصنيف معلومات كلفة الإنجاز.
قد نتج عن غياب الإرشاد تناقض بين مختلف النشاطات خلال إعداد التقارير ربع السنوية حول معلومات كلفة الإنجاز . مثلاً، قامت مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود بتضمين التكاليف المترافقة مع إنهاء العقود في مشاريع التقدير عند الإنجاز ( EB ، لكن الوكالة الأميركية للتنمية الدولية أوردت في تقاريرها التكاليف المترافقة مع إنهاء العقود بصورة منفصلة لكنها لم توردها عندما احتسبت التقدير عند الإنجاز (EAC). من جهته، لم ينجز مكتب إدارة إعادة إعمار العراق خطة عمله لوضع سياسة رسمية لإصدار التقارير حول كلفة الإنجاز. غير أن المكتب المذكور قام مؤخراً بإجراء تحليل أكثر شمولاً للمعطيات المأخوذة من تقارير كلفة الإنجاز، كما أن الإدارة لمكتب إدارة إعادة إعمار العراق أعلنت أن النتيجة كانت في أن التقارير أصبحت تستخدم الآن بفعالية أكبر في إدارة المشاريع. وأعلنت الإدارة لمكتب إدارة إعادة إعمار العراق أن المكتب يطالب الآن الوكالات التي تقدم التقارير بالحدّ من استخدام النفقات لطارئة للبرامج لأجل إنهاء العقود وللطوارئ، بدلاً من نقلها مباشرة إلى المشاريع التي تشكو من عجز في التمويل. أعلنت إدارة مكتب إدارة إعادة إعمار العراق أن هذا المطلب الجديد يساعد في تأمين صورة أفضل عن الكلفة اللازمة للإنجاز. وأعلنت الإدارة أيضاً أن تحليلها عيّن 7 ملايين دولار باقية من المشاريع المغلقة والتي لم تجرِ إعادتها إلى خزّان الأموال المتوفرة. هذه الأموال سوف تكون متوفرة للاستخدام في مشاريع مفتوحة.
يمثل الملحق ب. اتفاق مكتب إدارة إعادة إعمار العراق ومكتب الإدارة والموازنة (OMB)
والمفتش العام لإعادة إعمار العراق بالنسبة لميادين المعطيات الضرورية لضمان تقديم تقارير كاملة وشفافة حول كلفة الإنجاز. خلال مجرى هذه المراجعة، أدخل مكتب إدارة إعادة إعمار العراق (IRM0) تحديثاً على شكل تقرير تقييم المشاريع (PAR) استباقاً لإعداد التقرير لربع السنة المنتهي في 31 كانون الأول/ديسمبر 2005.
مكتب المشاريع والعقود
أعدت مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود (GDR-PCO) تقارير شهرية عن
كلفة الإنجاز لكل شهر ابتداءً من حزيران/يونيو 2005 ولغاية آخر أيلول/سبتمبر 2005، وقُدمت مذه التقارير إلى مكتب إدارة إعادة إعمار العراق (IRMO). وعملت المجموعة المذكورة على تحسين المنهجيات والنوعيات لتحضير التقارير، ووجدنا أنه كانت هناك تحسينات منذ آخر مرة بلغنا فيها عن معطيات مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود حول كلفة الإنجاز في تشرين الأول/أكتوبر 2005. أعلنت إدارة البرامج لمجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب لمشاريع والعقود (GDR-PCO) أن تقاريرها عن كلفة الإنجاز أصبحت تُشكّل الآن أداة أكثر فعالية لإدارة المشاريع كنتيجة للتحسينات التي طرأت على إصدار التقارير خلال الأشهر القليلة لماضية. غير أننا وجدنا أن مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود -GDR) لم تضف الصفة الرسمية أو تصدر بيان للسياسة أو الإرشاد، وأنها لا تقوم بالمصادقة عل 3 صلاحية المعطيات التي تقدمها إلى مكتب إدارة إعادة إعمار العراق (IRMO).
الإرشاد حول تقارير كلفة الإنجاز : في تموز /يوليو 2005، أصدرت مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود (GDR-PCO) ملخصاً تنفيذياً بعنوان "إصدار التقارير حول كلفة الإنجاز"، رافق التقرير الشهري لشهر تموز /يوليو حول كلفة الإنجاز. أعطى الملخص التنفيذي هذا نظرة عامة عن منهجية مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود (GDR-PCO) في تصنيف معطيات كلفة الإنجاز. توفر الوثيقة معلومات عامة حول إصدار التقارير عن كلفة الإنجاز بما في ذلك شكل التقرير . يعلن التقرير أن التقدير عند الإنجاز (EAC) يجري تطويره ستناداً إلى موازنة الإنجاز زائد احتسابات القيمة المكتسبة، زائد توقعات الكلفة المستقبلية
المصادق عليها عبر نماذج يولدها الكمبيوتر. غير أن الوثيقة ليست إرشاداً رسمياً لأنها ليست مُوقعة أو مؤرخة. أعلن موظفو مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود، قطاع لمرافق والنقل، أنه لم يكن هناك إرشاد رسمي خطي بخصوص تصنيف تقارير كلفة الإنجاز .
وأعلن أحد الموظفين أنه تعلّم المنهجية على يد سلف له في نفس منصبه وأنه "طبع على الآلة لكاتبة الإرشاد الخاص به".
في أيلول/سبتمبر 2005، قدّمت مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود -GDR)
قطاع المرافق والنقل إلى مكتب المفتش العام لإعادة إعمار العراق، وثيقة أخرى بعنو ( ) "الممارسة المعيارية لتطوير التقدير عند الإنجاز في أوامر مهمات الإنشاء". التقدير عند الإنجاز هو رقم أساسي يستخدم لاحتساب كلفة الإنجاز . وأعلن موظفو المجموعة المذكورة أن وثيقة لممارسة المعيارية هذه قد وُزعت على جميع العاملين المسؤولين عن احتساب التقدير عند الإنجاز للمشاريع الإنشائية.
كانت الوثيقة الجديدة أكثر تفصيلاً وقدمت المعلومات حول المسؤوليات الإفرادية. غير أن الوثيقة قُدمّت من قبَل مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود (GRD-PCO) "كتذكير" أو كممارسة معيارية"، وليس كتوجيه للسياسة المتبعة. فالوثيقة غير موقعة وغير مؤرخة. علاوة على ذلك، تغطي الوثيقة فقط تطوير التقديرات عند الإنجاز لأوامر مهمات الإنشاء، وليس منهجية تطوير كامل تقارير كلفة الإنجاز . فمنهجية العنصر غير الإنشائي لم توثّق.
ثم ان وثيقة الممارسة المعيارية لم تتطلب بالتحديد الأخذ بعين الاعتبار توقعات التكاليف المستقبلية. كذلك، فان الملخص التنفيذي يبيّن أن المبالغ يجري تصديقها عبر نماذج على الكمبيوتر . غير أن موظفي مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود (GRD-PCO) أعلنوا أن نماذج الكمبيوتر لا تنجح في العمل لقطاع المرافق والنقل (F&T) وذلك، استناداً إلى لتجارب، لا تكون الأعداد التي يولدها الكمبيوتر واقعية. وأعلن موظفو المجموعة المذكورة أيضاً أنهم في حين يأخذون بعين الاعتبار توقعات التكاليف المستقبلية، لا يصادقون على صلاحية معطيات نماذج الكمبيوتر .
لحالات الشادة في التقارير. مكتب المشاريع والعقود، قطاع المرافق والنقل (F&T) قصّر في
مراجعة تقرير كلفة الإنجاز الصادر في 30 أيلول/سبتمبر 2005، بصورة مُرضية. وهو التقرير 10
لذي تمّ تقديمه حول تقرير تقييم المشاريع (PAR) لتصحيح الشذوذ فيه. لقد عيّنا سبعة وعشرين
حالة شاذة في حقل كلفة الإنجاز لتقرير تقييم المشاريع بالنسبة لمشاريع مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود، قطاع المرافق والنقل وعرّقنا كحالة أي مبلغ يرد في التقارير فيه فارق بنسبة 3% على الأقل عن المبلغ المتوقع لذلك الحقل، استناداً إلى الصيغة الحسابية لكلفة الإنجاز (التقدير عند الإنجاز (EAC) ناقص الانفاقات المتراكمة).
مثلاً، يحتوي المشروع ذو الرمز 32000 (مرافق السجون) على شذوذ في حقل كلفة الإنجاز .
كلفة الإنجاز الواردة في التقرير هي 39،209،525 مليون دولار . أما التقدير عند الإنجاز فهو 82،734،929 دولار . النفقات المتراكمة هي 15،407،550 دولار. كنا نتوقع أن تكون كلفة الإنجاز 67،327،379 دولار (15،407،550 - 82،734،929). الفارق بين ما هو متوقع وما هو وارد في التقارير هو إقصار ظاهر في البيان يقل بمقدار 28،117،854 ( 39،209،525 - 67،327،379) أو 41,8 بالمئة عن المبلغ المتوقع لكلفة الإنجاز. ولم يكن من لممكن تحديد سبب الخطأ عن طريق تحليل التقرير .
ندمت مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود (GRD-PCO) أيضاً حقل معطيات
إضافي يدعى "كلفة الإنجاز الممدّدة". عرّفت مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود كلفة الإنجاز الممدّدة على أنها كلفة الإنجاز زائد كلفة الاستدامة أو الصيانة للسنة المالية 2006. غير أننا عيّنا 228 حالة شاذة من أصل 295 خطأ مُمكناً في التقرير حيث كانت كلفة الإنجاز الممددّة الواردة في التقرير مختلفة عن كلفة الإنجاز الممددّة المتوقعة.
مثلاً، يحتوي المشروع ذو الرمز 15000 (التدريب على السلامة العامة والمرافق) على حالة شاذة في حقل كلفة الإنجاز الممددّة. كلفة الإنجاز الممددّة الواردة في التقرير هي 39،279،411 دولار. كلفة الإنجاز الواردة في التقرير هي 25،202،866 دولار كما أن كلفة الاستدامة للسنة لمالية 2006 هي حوالي 921،703 دولار. كنا نتوقع أن تكون كلفة الإنجاز الممددّة 26،124,569 دولار (921،703 + 25،202،866). الفارق بين ما هو متوقع وما هو وارد في التقارير هو إقصار ظاهر في البيان يبلغ 26،124،569 - 39،279،411) 13،154،842) أو 50,4 بالمئة من المبلغ المتوقع. ويظهر، في العديد من الحالات، أن ورقة العمل المفصلة 11
تضيف الكلفة حسب التقدير عند الإنجاز (EAC) بدلاً من كلفة الإنجاز، إلى كلفة الاستدامة
للوصول إلى كلفة الإنجاز الممددّة.
لدى تقرير مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود (GRD-PCO) عن كلفة الإنجاز
حقول مختلفة لكل من تاريخ إنجاز العقود، وللجدول الزمني للإنجاز، ولتاريخ الإنجاز الفعلي.
غير أن بعض المشاريع احتوت على تاريخ إنجاز فعلي بعد تاريخ تقرير 30 أيلول/سبتمبر 2005. مثلاً، أمر المهمة رقم 18635 في قطاع الصحة عُيّن على انه ناجز بنسبة 46 بالمئة، لكن لتقرير يدرج تاريخ الإنجاز الفعلي في 20 كانون الثاني/يناير 2006. فمن غير المنطقي ذكر تاريخ إنجاز فعلي بعد تاريخ صدور التقرير. اعترف موظفو مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود - قطاع المرافق والنقل بوجود أخطاء في التقارير تتعلق بتواريخ الإنجاز الفعلية.
إضافة إلى عدد قليل من عقود القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق (MNSTC-I)
التي تم التعاقد بشأنها من خلال مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود -GRD)
شمل تقرير كلفة الإنجاز التابع للمجموعة المذكورة أيضاً معطيات عن مشاريع القيا CA
المذكورة التي لم يتم التعاقد بشأنها من خلال مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود. عند جمعه معطيات تلك المشاريع، استخدمت المجموعة المذكورة ببساطة التقدير عند الإنجاز (EAC) والتي ينتج عنها تفاوتات قدرها صفر. لم تكن التقديرات عند الإنجاز (EAC) حتسبة بصورة مناسبة كما ان إدخال هذه المشاريع سوف ينتج عنه ازدواجية في التقارير عندما تبدأ القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق MNSTC-I) بإصدار تقارير كلفة الإنجاز. أعلن موظفو مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود انهم ينوون حذف المشاريع غير التابعة لمجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود للقيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق من التقارير .
وافق موظفو مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود (GRD-PCO) على وجود
أخطاء في التقرير، وأعلنوا أنهم يعملون على تحسين أوراق العمل المفصلة في تجهيز التقارير وإزالة الحالات الشاذة.
12
توثيق المبالغ الواردة في التقارير. قصّرت مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود (GRD-PCO) في الحفاظ على الوثائق الكافية لدعم احتساب التقدير عند الإنجاز لكل مشروع بمفرده. كلفة الإنجاز هي بكل بساطة نتيجة معادلة حسابية (التقدير عند الإنجاز ناقص لنفقات المتراكمة). غير أن التقدير عند الإنجاز، الذي يمثل الكلفة الإجمالية المتوقعة للمشروع، يجب أن يُحتسب للوصول إلى كلفة الإنجاز .
إدارة برنامج مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود (GRD-PCO) أعلنت أن
على مدير كل مشروع أن يتولى مسؤولية أولية لاحتساب التقدير عند الإنجاز (EAC) لكل
مشروع تحت سلطته. غير أنه لا وجود لملف مركزي دائم يحتوي على وثائق التقدير عند الإنجاز، كما أن موظفي مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود لا يعلمون ما إذا كان مدراء المشروع يحتفظون بوثائق الاحتسابات. علاوة على ذلك، ليس هناك إرشاد يطالب كل مدير مشروع بتقديم وثائق خطية تدعم احتساباته.
مبلغ النفقات المتراكمة يؤخذ من تقرير نظام الإدارة المالية التابع لسلاح الهندسة (CEFMS).
أعلن موظفو مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود، قطاع المرافق والنقل أنهم لا يملكون الوثائق لدعم مبالغ النفقات المتراكمة الواردة في تقارير كلفة الإنجاز . فمجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود، تعتمد على دقة نظام الإدارة المالية التابع لسلاح الهندسة4 صدار التقارير عن التغيرات في نطاق المشاريع. قصّرت مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود (GRD-PCO) في تقديم المعلومات في تقرير تقييم المشاريع في 30 أيلول/سبتمبر 2005 الذي تلفت فيه انتباه القرّاء إلى وجود تغيرات هامة في نطاق المشاريع.
مثلاً، تمّ تغيير نطاق أحد المشاريع في قطاع الصحة بنسبة كبيرة حين قررت مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود إنشاء مرافق أقل. أصدرت المجموعة المذكورة تقارير 4 لم يدقق مكتب المفتش العام لإعادة إعمار العراق في نظام الإدارة المالية التابع لسلاح الهندسة (CEFMS) ؛ لكن، للمزيد من المعلومات حول اختبار إعتمادية المعطيات المأخوذة من نظام الإدارة المالية التابع لسلاح الهندسة، أنظر تقرير مكتب لمحاسبة الحكومية (GAO) رقم 89-01 ، "نقاط ضعف هامة في رقابة الكمبيوتر لدى سلاح الهندسة"، بتاريخ تشرين "سلاح المهندسين يحقو الأول/أكتوبر 2000، وتقرير المتابعة لمكتب المحاسبة الحكومية (GAO) رقم 589-02 حسينات لكن نقاط الضعف متواصلة"، بتاريخ حزيران /يونيو 2002.
13
شهرية عن كلفة الإنجاز لشهري تموز /يوليو وآب/أغسطس 2005 عيّنت فيها تغيرات النطاق من خلال الحواشي. غير أن ما قدمته في تقرير تقييم المشاريع (PAR) في 30 أيلول/سبتمبر 2005 لم يحتوٍ على حواشي أو أية أرقام أخرى أو نص يفسّر التغيير في نطاق المشروع الصحي.
القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق نصّرت القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق MNSTC-I) في تقديم تقرير عن كلفة الإنجاز في 30 أيلول/سبتمبر 2005، أي تقرير تقييم المشاريع (PAR). غير أن القيادة المذكورة طورت إجراءات وخطط لتقديم تقرير في 31 كانون الأول/ديسمبر 2005، تقرير تقييم المشاريع (PAR).
إرشاد لإصدار التقارير حول كلفة الإنجاز. أصدرت القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في لعراق (MNSTC-I) إرشاداً جازماً يُفصل عملية إصدار التقارير حول معلومات كلفة الإنجاز للمشاريع الإنشائية. يوجّه إرشاد القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق، والوكالات التي تصدر التقارير، ومركز سلاح الجو للامتياز البيئي، وفرقة منطقة الخليج، يتعلق بكيفية حتساب التقدير عند الإنجاز (EAC). غير أن القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق قصرت في إدخال شرط احتساب توقعات التكاليف المستقبلية. فتوقع التكاليف المستقبلية مُكوّن أساسي لتقييم إجمالي كلفة المشاريع.
لم تصدر القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق إرشاداً يتعلق بالمشاريع غير لانشاتيه .
توثيق المبالغ الواردة في التقارير. أعلن الموظفون في القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق أن وكالات العقود مسؤولة عن توثيق احتساب التقدير عند الإنجاز (EAC). وفي حين لم تحتفظ القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق بدعم لمبالغ التقدير عند الإنجاز الواردة في التقارير، يطالب الإرشاد الصادر هذه الوكالات بالاحتفاظ بوثائق الاحتساب.
تستخدم القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق، على غرار مجموعة فرقة منطقة لخليج ومكتب المشاريع والعقود، نظام الإدارة المالية التابع لسلاح الهندسة (CEFMS) للحصول 14
على معطيات النفقات المتراكمة. أعلن موظفو القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في لعراق أن الدعم للمبالغ المأخوذة من تقارير نظام الإدارة المالية لسلاح الهندسة (CEFMS) محتفظ به من قبل الوكالات التعاقدية، وآن وكالات العقود يتوقع منها أن تحتفظ بالفواتير في الملف، وأن بإمكان الوكالات تقديم الفواتير عند الطلب لدعم أرقام النفقات المتراكمة، إذا لزم الأمر .
الوكالة الأميركية للتنمية الدولية قدمت الوكالة الأميركية للتنمية الدولية تقريراً عن كلفة الإنجاز لتقرير تقييم المشاريع (PAR) في 30 أيلول/سبتمبر 2005. غير أننا وجدنا أن الوكالة لم تضف الشكل الرسمي أو تصدر سياسة أو إرشاداً حول الأمر، كما أنها لا تقوم بالمصادقة على صلاحية المعطيات التي تتقلها إلى مكتب إدارة إعادة إعمار العراق (IRMO).
إرشاد حول التقارير عن كلفة الإنتاج. لم تطوّر الوكالة الأميركية للتنمية الدولية ولم تبلّغ عن إرشاد فعال يخص التقارير ونقل المعلومات حول كلفة الإنجاز. في 2 حزيران/يونيو 2005، قدّم مكتب المفتش العام لإعادة إعمار العراق طلباً مُعيّناً بخصوص السياسات والإجراءات المتعلقة بإصدار التقارير عن كلفة الإنجاز. أبلغت الوكالة الأميركية للتنمية الدولية عن إجراءاتها شفهيا إلى مدققي مكتب المفتش العام لإعادة إعمار العراق لكن الوكالة أعلنت أنها لن تقدم منهجية كتابية لكلفة الإنجاز إلى حين تلقيها تعليمات من مكتب إدارة إعادة إعمار العراق.
تستخرج الوكالة الأميركية للتنمية الدولية المعلومات المالية من أنظمة المالية الواسعة النطاق للوكالة نفسها، غير أن موظف المقاول لدى الوكالة والمسؤول الأولي عن تصنيف التقديمات لمتعلقة بكلفة الإنجاز للوكالة في تقرير تقييم المشاريع (PAR) المؤرخ في 30 ايلول/سبتمبر 2005، قد أعلن أنه استخدم معطيات قدمها المقاول بدلاً من معطيات مأخوذة من الأنظمة المالية للوكالة الأميركية للتنمية الدولية. جاء ذلك نتيجة لغياب الإرشاد الرسمي الذي أدى إلى اعتماد زائد على المعطيات التي يقدمها المقاول.
لحالات الشاذة في التقارير. قصّرت الوكالة الأميركية للتنمية الدولية في إجراء مراجعة شاملة لتقارير كلفة الإنجاز الصادرة في 30 أيلول/سبتمبر 2005 لتصحيح حالات الشذوذ. فقد أبلغت 15
الوكالة عن أمري مهمات إنشائية كانا شبيهين بقطاع المرافق والنقل (F&T)، وعن مستشفى
وشبكة اتصالات بقيمة إجمالية بلغت 120 مليون دولار.
لقد عيّنا حالة شاذة في حقل كلفة الإنجاز يظهر في خانة المجاميع (لجميع القطاعات) في تقرير قييم المشاريع للوكالة الأميركية للتنمية الدولية. كلفة الإنجاز الواردة في التقرير، في خانة المجاميع تبلغ 961،389،057 دولار. لكن المجموع للتقدير عند الإنجاز (EAC) هو 1 ،331،211،678 دولار. مجموع النفقات المتراكمة يبلغ 581 ،194،360 دولار. كنا نتوقع أن تكون كلفة الإنجاز 581،194،360 - 1،331،211،678) 750،017،318). الفارق بين كلفة الإنجاز الواردة في التقرير وكلفة الإنجاز المحتسبة هي إقصار ظاهر في البيان قدره 211،371،739 دولار (750،017،318 - 961،389،057). كان التقرير مخطئاً لإدخاله لتكاليف غير المباشرة بقيمة 211،371،739 دولار ضمن إجمالي النفقات المتراكمة، ولعدم إدخاله هذا المبلغ في إجمالي التقدير عند الإنجاز.
لقد عيّنا أيضاً حالة شاذة في تقرير تقييم المشاريع (PAR) حيث قامت الوكالة الأميركية للتنمية
لدولية بفصل كلفة إنهاء العقود المبرمجة عن قيمة التقدير عند الإنجاز. تكاليف إنهاء العقود المبرمجة واردة في عامود مُنفصل، كما أن الصيغة الخليوية لتكاليف إنهاء العقود تبلغ ثلاثة بالمئة من التقدير عند الإنجاز. هذا يعني أن تكاليف إنهاء العقود لا يجري إدخالها في التقدير عند الإنجاز التي هي مقدرة بأقل من قيمتها الحقيقية بنسبة ثلاثة بالمئة بالنسبة لجميع مشاريع الوكالة الأميركية للتنمية الدولية، كنتيجة لذلك. كان المبلغ الإجمالي للتكاليف المنفصلة لإنهاء العقود بالنسبة لجميع المشاريع حوالي 19,3 مليون دولار. التقدير عند الإنجاز هو الكلفة الإجمالية لإنجاز المشروع، كما أن تكاليف إنهاء العقود المرتبطة بها تُشكّل جزءاً من إجمالي التكاليف.
توثيق المبالغ الواردة في التقارير. قصّرت الوكالة الأميركية للتنمية الدولية في الحفاظ على الوثائق لاحتساب التقدير عند الإنجاز لكل مشروع بمفرده، ويظهر أن الوكالة المذكورة استخدمت بكل بساطة المبلغ الملحوظ في الموازنة للمشروع كقيمة التقدير عند الإنجاز .
بلغ النفقات المتراكمة الوارد في تقرير تقييم المشاريع في 30 أيلول/سبتمبر 2005، كان مستمداً من معطيات قدمها المقاول الذي يدير المشاريع. أعلن موظفو الوكالة الأميركية للتنمية الدولية أن 16
لديهم نسخ عن الفواتير في الملف وأن بإمكانهم دعم أي رقم للنفقات المتراكمة في تقرير كلفة الإنجاز.
إصدار التقارير عن التغيرات في نطاق المشاريع. قصّرت الوكالة الأميركية للتنمية الدولية في قديم المعلومات في 30 أيلول/سبتمبر 2005، ونبّه تقرير تقييم المشاريع القراء حول التغيرات الهامة الطارئة على نطاق المشاريع. لما كنا لم نراجع غير مشروعين كانا شبيهين بقطاع المرافق والنقل، وكان كلاهما في مراحل الإنشاء الأولى، فمن الممكن أن لا يكون قد طرأ على نطاق أي منهما أي تغيير يُذكر.
الاستنتاجات
فرض القانون العام 106-108 على مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود -GRD)
اليل ا ، والقيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق التنمية الدولية (USAID) تقديم المعلومات حول كلفة الإنجاز إلى مكتب إدارة إعادة إعمار العراق الا ر ) والعائدة لتقرير تقييم المشاريع ( ) غير أن القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق MNSTC-I) لم تقدم تقرير كلفة الإنجاز لربع السنة تلك. علاوة على ذلك، قصّرت الكيانات الثلاث التي تصدر تقارير في تطوير إرشادها الخاص، ولم تراجع بما فيه الكفاية التقارير قبل تقديمها، ولم توثق احتساب الأرقام الأساسية الحساسة، ولم تشر إلى التغيرات الهامة في نطاق المشاريع في تقاريرها.
نستنتج أن مكتب إدارة إعادة إعمار العراق، وكذلك مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود، والقيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق، والوكالة الأميركية للتنمية الدولية (الكيانات التي تقدم التقارير) قصّرت في تطوير منهجيات لضمان إصدار تقارير جديرة بالثقة وشفافة حول كلفة الإنجاز. التقصير في جمع ونقل المعلومات عن كلفة الإنجاز بصورة فاعلة، كما هو مطلوب في القانون العام 108-106، سببه استثناء الوضوح التام للمشاريع الضروري بالنسبة لإدارة المشاريع وبالنسبة للكونغرس لكي يتخذ قرارات مُطلّعة خلال تنفيذ برامج صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق (IRRF). وبما أن تقرير القسم 2207 الصادر في تشرين الأول/أكتوبر 2005 لم يحتو على معطيات دقيقة حول كلفة الإنجاز، فلم يكن بإمكان الكونغرس استخدام المعلومات لتقييم تقدم مشاريع صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق أو تقدير الأموال المتوفرة.
18
توصيات، وملاحظات الإدارة والاستجابة للتدقيق إن إدارة صندوق إغاتة وإعادة إعمار العراق والكونغرس يحتاجون إلى استلام المعلومات في الوقت المناسب، ولتكون دقيقة وشاملة حول كلفة الإنجاز لأجل اتخاذ القرارات الإدارية المُطلّعة.
ولذا، نوصى:
1. بأن يطلب مدير مكتب إدارة إعادة إعمار العراق من إدارة المكتب المذكور اتخاذ الإجراءات التالية:
إضفاء الشكل الرسمي على خطة عملها بخصوص كلفة الإنجاز عن طريق إصدار بيان بالسياسة الرسمية لاستكمال الإجراءات المتوافقة معاً عبر جميع المنظمات الداعمة لصندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق لأجل جمع وتصنيف لمعلومات المتعلقة بكلفة الإنجاز .
(ب) أن تقدم، في تقرير القسم 2207 القادم لوزارة الخارجية، المعطيات إلى الكونغرس حول كفاية منهجيات كلفة الإنجاز في القطاعات الأخرى.
2. بأن يطالب اللواء، قائد فرقة منطقة الخليج بأن تقوم إدارة قطاعات مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود (GRD-PCO) بما يلي:
(أ)
استكمال الإرشاد الرسمي الخطي الذي يغطي المنهجية بما في ذلك تحديد الأدوار والمسؤوليات في عملية إنتاج تقارير كلفة الإنجاز. يجب أن يصدر الإرشاد كتوجيه للسياسة ويجب أن يغطي جميع قطاعات الإنشاءات الثانوية كما والمشاريع غير الإنشائية. ويجب أن يشمل الإرشاد عنصر توقع التكاليف المستقبلية لضمان الأخذ الكامل بالاعتبار للتكاليف الكامنة، كما يجب أن يكون الإرشاد متوافقاً مع الإرشاد المقدم من مكتب إدارة إعادة إعمار العراق (IRMO).
(ب) التأكد من أن قرار عدم استخدام نماذج الكمبيوتر في احتساب كلفة الإنجاز تم تحديثه وينعكس في جميع الإرشادات الحالية والمستقبلية.
19
(ج) تطوير عملية مراجعة كاملة لإزالة الأخطاء في أوراق العمل المفصلة ضمن التقارير . ويجب أن تكون عملية المراجعة مدونة في الإرشاد.
(د)
نشاء وحفظ ملف مركزي دائم لتوثيق احتساب التقدير عند الإنجاز (EAC) لكل
مشروع بمفرده. ويجب أن يُدوّن طلب إنشاء وحفظ الملف المركزي في الإرشاد.
تطوير سياسات لتحديد تغيرات النطاق الهامة. مثلاً، يمكن استخدام التفاوتات التي
(5)
عكس تغيراً بنسبة 15 بالمئة في البرنامج أو النطاق، أو الموازنة، كمقياس لتعريف معنى عبارة "هامة". ويجب تبيان التغيرات في التقارير في ربع السنة الذي حصلت فيه عن طريق إضافة البرامج الداعمة لتقرير كلفة الإنجاز. ومطالبة البرامج الداعمة بان تكون توصيفية بما فيه الكفاية لإعلام مستخدميها عن الفوارق بين ما هو متوقع إنجازه وبين ما كان مخططا له.
3. أن يطلب اللواء قائد القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق (MNSTC-I)
من إدارة القيادة القيام بما يلي:
إضافة مكوّن توقعات الكلفة المستقبلية إلى الإرشاد المتعلق باحتساب التقدير عند الإنجاز (EAC) للمشاريع الإنشائية. وتطوير إرشاد للمشاريع غير الإنشائية بما فيها مكوّن توقعات الكلفة المستقبلية، ومطلب توثيق احتساب التقدير عند الإنجاز يجب أن يكون الإرشاد متوافقاً مع الإرشاد الذي قدمه مكتب إدارة إعا ( ) إعمار العراق (IRMO).
(ب) تطوير عملية مراجعة شاملة لإزالة الأخطاء في أوراق العمل المفصلة الواردة في التقارير. ويجب أن تكون عملية المراجعة مدونة في الإرشاد.
(ج) تطوير سياسات لتعريف معنى تغيرات النطاق "الهامة". مثلاً، التفاوتات التي تعكس تغيراً بنسبة 15 بالمئة في البرنامج أو النطاق، أو الموازنة يمكن استخدامها كمقياس لتعريف عبارة "هامة"، ويجب الإبلاغ عن التغيرات في ربع السنة الذي حصلت فيه عن طريق إضافة البرامج الداعمة إلى تقرير كلفة 20
الإنجاز . والمطالبة بان يكون البرنامج الداعم توصيفياً بما فيه الكفاية لإعلام ستخدميه عن الفوارق بين ما سوف يتم إنجازه بالمقارنة مع ما كان مخططاً له.
4. يطالب مدير بعثة الوكالة الأميركية للتنمية الدولية أن تقوم (USAID)، إدارة الوكالة بما يلي:
تطوير وتوزيع إرشاد رسمي خطي يغطي كامل المنهجية بما في ذلك الأدوار والمسؤوليات المتعلقة بإنتاج تقارير كلفة الإنجاز . يجب أن يصدر الإرشاد كتوجيه لسياسة، ويجب أن يغطي كل من المشاريع الإنشائية وغير الإنشائية، كما يجب أن يتضمن مكوّن لتوقعات التكاليف المستقبلية لضمان الأخذ بعين الاعتبار تماماً التكاليف الكامنة بالكامل. وعلى هذا الإرشاد أن يكون متوافقاً مع الإرشاد المقدم من مكتب إدارة إعادة إعمار العراق (IRMO).
(ب) تطوير عملية مراجعة كاملة لإزالة الأخطاء في أوراق العمل المفصلة الواردة في التقارير. ويجب أن تكون عملية المراجعة مدوّنة في الإرشاد.
(ج) إنشاء وحفظ ملف مركزي دائم لتوثيق احتساب التقدير عند الإنجاز لكل مشروع بمفرده. مطلب إنشاء وحفظ الملف المركزي يجب أن يكون مدوّناً في الإرشاد.
(د)
تطوير سياسات لتحديد التغيرات الهامة في النطاق. مثلاً، التفاوتات التي تعكس نسبة 15 بالمئة من التغيير في البرامج، أو النطاق، أو الموازنة، قد تستخدم كمقياس لتحديد عبارة "هامة". يجب أن ترد التغييرات في التقارير في ربع السنة الذي حصلت فيه عن طريق إضافة البرامج الداعمة لتقرير كلفة الإنجاز .
والمطالبة بان يكون البرنامج الداعم توصيفياً بما فيه الكفاية لإعلام مستخدميه عن لفوارق بين ما سوف يتم إنجازه بالمقارنة مع ما كان مخططاً له.
21
ملاحظات الإدارة والاستجابة للتدقيق. تلقينا ملاحظات خطية على مسودة هذا التقرير من الرسميين في مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود، والوكالة الأميركية للتنمية الدولية، والقيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق. لم نتلق ملاحظات خطية من مكتب إدارة إعادة إعمار العراق، لكننا ناقشنا التقرير وتوصياته مع كبار المدراء في مكتب إدارة إعادة إعمار العراق.
قال لنا مدراء مكتب إدارة إعادة إعمار العراق أنهم يوافقون على توصياتنا بخصوص إصدار سياسة رسمية لاستكمال الإجراءات الملائمة عبر جميع الوكالات الداعمة لصندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق. وقالوا أيضاً أن تقرير القسم 2207 لشهر كانون الثاني/يناير 2006 سوف يناقش كفاية منهجيات كلفة الإنجاز في القطاعات الأخرى.
المواء قائد، فرقة منطقة الخليج، وافق على التوصيات وأعطى مزيداً من المعلومات الحديثة حول النشاطات التي حصلت منذ إعداد مسودة هذا التقرير . علاوة على ذلك، أعلن الرسميون في مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود أنه بسبب عدد التغيرات في نطاق المشاريع، سوف يطّورون برنامجاً داعماً يلخص تغيرات النطاق لكل ربع سنة، بدلاً من وضعها في الحواشي ضمن تقرير كلفة الإنجاز الآلي. كانت الملاحظات متجاوبة تماماً.
مدير بعثة الوكالة الأميركية للتنمية الدولية في العراق، وافق على توصياتنا وأعلن أنهم سوف يطورون سياسة وإجراءات خطية للبعثة لتقارير كلفة الإنجاز (CTC) بحيث تشمل انظمة الرقابة لممصادقة ولإعادة المصادقة مجدداً على التقديرات. وقالت الوكالة الأميركية للتنمية الدولية أيضاً أنها سوف تسعى إلى التنسيق مع مكتب إدارة إعادة إعمار العراق لتطوير منهجية ترضي الفريقين لاحتساب تقديرات كلفة الإنجاز، غير أنهم قالوا ان أي منهجية تستخدمها الوكالة الأميركية المذكورة سوف تعكس تعريفات الوكالة للمشاريع كما والشروط، والسياسات، والإجراءات، والقيود لدى الوكالة. وأعلنت الوكالة أيضاً أنها سوف تنشئ وتحفظ ملف مركزي دائم لتوثيق احتساب التقدير عند الإنجاز (EAC) لكل مشروع. وسألت الوكالة عن استخدامنا لعبارة مشاريع قطاع المرافق والنقل، وأعلنت أنها عبارة غير مستخدمة من قِبل الوكالة. وعليه، ساءلت عما إذا كانت الحالات الشاذة التي عيناها تتعلق بمشاريع الوكالة. وافقنا وغيّرنا تقريرنا ما هو مناسب. غير أن تقديم التقارير الموحدة المعايير يبقى منطبقا على نشاطات الوكالة، من 22
حيث أن لديها مشاريع إنشائية يجب إدخالها في تقارير القسم 2207. تشمل هذه المشاريع مشروع مستشفى ومشروع اتصالات. كانت الملاحظات مستجيبة تماماً.
وافق رسميو القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق على معظم توصياتنا، لكنهم لم يوافقوا أن عليهم تقديم المعلومات حول كلفة الإنجاز للمشاريع غير الإنشائية. أعلنت القيادة أنها قدمت المعلومات عن كلفة الإنجاز في تقارير القسم 2207 ربع السنوية على شكل معطيات حول لمتوجبات والانفاقات. غير أننا نعتقد أن هذه المعلومات لا تزود صناع القرار بالشفافية الضرورية بالنسبة لكلفة الإنجاز الفعلية للمشاريع غير الإنشائية. مثلاً، تستخدم القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق (MNSTC-I) أحياناً الأموال من غير صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق (IRRF) لإنجاز المشاريع بعد أن تكون أموال الصندوق قد أنفقت بالكامل.
فبدون معلومات عن تكاليف البرامج الفعلية، لا يستطيع صنّاع القرار تحديد المكان الذي يجب أن تذهب إليه التوظيفات المالية مستقبلاً.
الملحق أ- النطاق والمنهجية في آذار/مارس 2005، بدأنا تدقيقا لتحديد ما إذا كانت أنظمة المعلومات المستخدمة من جانب لمنظمات الحكومية الأميركية قد نتجت عنها معلومات فعالة وجديرة بالثقة لإدارة البرامج. تقرير التدقيق هذا هو التقرير الثالث حول كلفة الإنجاز. (المشروع رقم SIGIR-2005-08.2). يناقش التقدير الإجراءات والعمليات المستخدمة لتطوير وكتابة التقارير حول تقديرات كلفة الإنجاز لمشاريع صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق (IRRF).
نظراً إلى اعتبارات الوقت والموارد، حصرنا نطاق التدقيق بقطاع المرافق والنقل التابع لمجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود، وبالمشاريع المشابهة التابعة للقيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق والوكالة الأميركية للتنمية الدولية. علاوة على ذلك، حصرنا نطاق التدقيق بالمنظمات الثلاث التي تلقت أكبر اعتمادات مالية، أي مجموعة فرقة منطقة الخليج، ومكتب المشاريع والعقود، الوكالة الأميركية للتنمية الدولية، والقيادة الأمنية الانتقالية المتعددة . ( GRD-PCOو USAID & MNSTC-I) الجنسيات في العراق ولأجل كسب التفهم لأعمال وعمليات كل واحد من هذه الكيانات في تطوير وإصدار التقارير حول معلومات كلفة الإنجاز، أجرينا مقابلات مع موظفي الإدارة في مكتب إدارة إعادة إعمار العراق، ومجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود، والقيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق، والوكالة الأميركية للتنمية الدولية. وراجعنا أيضاً المخططات البيانية التنظيمية والمواقع على الإنترنت للحصول على المعلومات للخلفية ولتحديد المسؤوليات.
جتمعنا بإدارة مكتب إدارة إعادة إعمار العراق، وبإدارة المشاريع في مجموعة فرقة منطقة لخليج، ومكتب المشاريع والعقود، وبالإدارة المالية في مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب لمشاريع والعقود، وبمدراء الوكالة الأميركية للتنمية الدولية، وبقادة القيادة الأمنية الانتقالية لمتعددة الجنسيات في العراق لمناقشة المطالب التعاقدية والمنهجيات التي تستخدمها الوكالات لتحديد وضعيات المشاريع، ولاحتساب تقديرات كلفة الإنجاز وإصدار التقارير بشأنها. وأجرينا يضا مناقشات مع مكتب الإدارة والموازنة (OMB) ومكتب إدارة إعادة إعمار العراق (IRMO) حول مطالب الإدارة بخصوص كلفة الإنجاز. يمثل الملحق ب. إتفاق مكتب إدارة إعادة إعمار 24
لعراق ومكتب الإدارة والموازنة والمفتش العام لإعادة إعمار العراق حول حقول المعطيات للازمة لضمان إصدار القوانين الكاملة والشفافة حول كلفة الإنجاز.
راجعنا الإجراءات المتوفرة، الشكلية منها والتي في طور التقدم، والتي تصف معايير واشكال العمليات، والمنهجيات، والمسؤوليات، والتوثيق بالنسبة لإصدار التقارير حول كلفة الإنجاز.
حللنا تقارير مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود، المرافق والنقل (F&T)،
والوكالة الأميركية للتنمية الدولية حول كلفة الإنجاز المعروضة على مكتب إدارة إعادة إعمار العراق (IRM0) في تقرير تقييم المشاريع (PAR) بتاريخ 30 أيلول/سبتمبر 2005، لتحديد ما إذا كانت المعطيات مُنعكسة بصورة ملائمة في التقارير، وإذا كانت الاحتسابات الحسابية صحيحة، وإذا كانت التغيرات الهامة في نطاق المشاريع قد وردت في التقارير. وحللنا أيضاً تقارير جموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود، المرافق والنقل، الشهرية لشهري تموز /يوليو وآب/أغسطس 2005.
واجتمعنا بممثلين عن مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود، ومركز سلاح الجو للامتياز البيئي لمراجعة إجراءات إدارة العقود.
جرينا هذا التدقيق ابتداءً من 14 أيار /مايو 2005 ولغاية 31 كانون الأول/ديسمبر 2005 وفقاً للمعايير الحكومية المقبولة على العموم.
استخدام المعطيات المعالجة على الكمبيوتر. تلقينا تقارير حول كلفة الإنجاز تم جمعها في أوراق العمل المفصلة بواسطة برنامج الكمبيوتر "إكسل" (Excel) استناداً إلى معطيات مأخوذة من جداول تقارير الحسابات المالية لأنظمة الكمبيوتر. كانت المعطيات في تقارير كلفة الإنجاز لمجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود مأخوذة من جداول التقارير في نظام الإدارة المالية لتابع لسلاح الهندسة (CEFMS). لم نجر تدقيقاً لنظام الإدارة المالية التابع لسلاح الهندسا كان نظام المحاسبة المالية في الوكالة الأميركية للتنمية الدولية في السابق الن (E N) 5 لمزيد من المعلومات حول اعتمادية المعطيات المأخوذة من نظام الإدارة المالية التابع لسلاح الهندسة (CEFMS)، أنظر تقرير مكتب المحاسبة الحكومية (01-89 (GAO، "آوجه الضعف الهامة في أنظمة رقابة الكمبيوتر لدى سلاح الهندسة"، تشرين الأول/أكتوبر 2000 ، وتقرير المتابعة لمكتب المحاسبة الحكومية (02-589 (GAO، "سلاح الهندسة بحقق تحسينات لكن نقاط الضعف متواصلة"، حزيران/يونيو 2002.
25
مراقبة المحاسبة للبعثة (MACS)، لكن الوكالة حالياً في طور الانتقال إلى نظام المحاسبة فينيكس
ال ال لم نجر تدقيقا لنظام مراقبة المحاسبة للبعثة ( " ذلك، الشخص المسؤول الأولي عن تصنيف وتجميع ما قدمته الوكالة الأميركية للتنمية الدولية في تقرير تقييم المشاريع في 30 أيلول/سبتمبر 2005، أعلن أنه استخدم معطيات قدمها المقاول الذي دير المشاريع.
التغطية السابقة. تقرير تدقيق المفتش العام لإعادة إعمار العراق الرقم SIGIR-05-021، المؤرخ
في 24 تشرين الأول/أكتوبر 2005، "إدارة برامج صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق: إصدار التقارير حول تقديرات كلفة الإنجاز"، استنتج أن المنظمات الثلاث المسؤولة عن مشاريع صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق (IRRF)، أي مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود ولال ) والوكالة الأميركية للتنمية الدولية () لجنسيات في العراق MNSTC-I)، قد طلب منها، منذ كانون الثاني/يناير 2004، إبلاغ لمعلومات حول كلفة الإنجاز لمشاريعها الممولة من صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق في قارير ربع سنوية إلى الكونغرس. غير أن هذه المنظمات لم تبدأ بتقديم معطيات شاملة بصورة بعقولة حول كلفة الإنجاز إلى مكتب إدارة إعادة إعمار العراق (IRMO) إلا في أيلول/سبتمبر 02005 تقرير تدقيق المفتش العام لإعادة إعمار العراق رقم SIGIR-05-011، المؤرخ في 26 تموز /يوليو 2005، "تقديرات كلفة الإنجاز وإصدار التقارير المالية لإدارة صندوق إغاثة وإعادة إعمار لعراق"، تضمّن مراجعة لمدخلات مكتب المشاريع والعقود (PCO) في تقرير القسم 2207 لشهر نيسان/إبريل 2005، ووجد أن مكتب المشاريع والعقود لم يقدم المعلومات حول كلفة الإنجاز إلى مكتب إدارة إعادة إعمار العراق لتقرير القسم 2207. وأصّر مكتب المشاريع والعقود على (1) أن معطيات المشاريع لم تكن ناضجة بصورة كافية لتطوير تقديرات معقولة عند الإنجاز؛ وأنه (2) لم يكن بالإمكان ضم المعلومات من أنظمة إدارة المعلومات لديهم لأنها لم تكن متكاملة.
26
الملحق ب- تعريف تعابير التقارير، التعريف حقل المعطيات أمر المهمة أمر لأداء مهمة خلال فترة أمر المهمة العائد لعقد غير محدّد التسليم اخدمات لاتَعيّن أو تحدّد الحصول على كمية ثابتة من الخدمات (غير لكمية الدنيا أو القصوى) القطاع قطاع تقرير القسم 2207 للقانون العام 106-108 لقطاع الفرعي لقطاع الثانوي لتقرير القسم 2207 لقانون العام 106-108 المتطلبات الفريدة (URI) رمز المتطلبات الفريدة أسم المشروع ووصف موجز له أسم المشروع/الوصف أسم المقاول الأساسي الذي منحته الوكالات الأميركية العقد المقاول الأساسي (DB) لعقود الفرعية أو غيرها أسم أي مقاول من الباطن يستخدمه المقاول الأول تاريخ المباشرة الأصلي التاريخ الأصلي الذي كان من المفترض أن يبدأ فيه المشروع بموجب ستمارة تعريف المشروع (PIF) الأصلية أو التقدير الأصلي التاريخ المقرر حاليا لبدء المشروع تاريخ المباشرة الفعلي تاريخ الإنجاز التاريخ الأصلي الذي كان من المفترض أن ينجز فيه المشروع المستهدف التاريخ الحالي المتوقع أن ينجز فيه المشروع تاريخ الإنجاز المقدّر لمبلغ المرخص المبلغ المرخص والمخصص للمشروع القيمة الأصلية لاستمارة مبلغ استمارة تعريف المشروع المخصصة في موازنة المشروع عندما تم إكمال الاستمارة المذكورة (PIF) (لأول تقرير 2207) تعريف المشروع (PIF) نعم، إذا كان المشروع قد تم تحديده نهائيا بالكامل التحديد النهائي (نعم/لا) القيمة المحددة النهائية لمبلغ بالدولار الذي تمّ تخصيصه في موازنة المشروع وفقاً لتعريف لمشروع 6 القائمة جارية على أساس تقرير تقييم المشاريع (PAR) حتى 30 أيلول/سبتمبر 2005. نتيجة للجهود التي بذلها كتب إدارة إعادة إعمار العراق (IRMO) لتحسين كلفة الإنجاز، سوف تتغير التعابير المستخدمة في التقارير في ما يخص تقرير تقييم المشاريع (PAR) في 31 كانون الأول/ديسمبر 2005.
27
التعريف
حقل المعطيات
لنفقات الطارئة (بالمئة)
نسبة مئوية من استمارة تعريف المشروع، والتقدير المعدّل أو القيمة لمحددة نهائيا للمشروع والتي تشمل مبلغ النفقات الطارئة المتضمنة فيه ما التزم به لتاريخه المبلغ الذي التُزم به للمشروع التعهدات لتاريخه مبلغ العقد الممنوح الاحتياط أي احتياط (أمني، استراتيجي، عائم، الخ...) غير متضمّن في التقدير الحالي للمشروع لكنه مخصص مقابل كل مشروع معيّن. إذا كان مثل هذا الاحتياط غير مُخصص حسب كل مشروع، بل حسب القطاع أو أمر المهمة (ATO)، الرجاء إضافة خط بند منفصل إلى المعطيات، مُصنف كاحتياط التكاليف المرتبطة بإنهاء التقديرات الحالية لتكاليف إنهاء العقود، أو تكاليف إنهاء العقود التي لعقود سوف تحجز مقابل كل مشروع أكلاف التفكيك والإخلاء التقديرات الحالية لتكاليف التفكيك والإخلاء للمشاريع، أو تكاليف التفكيك للمقاول التي سوف تحجز مقابل كل مشروع الأكلاف المتراكمة مبلغ إنفاقات العقد (يشمل الحسابات المستحقة زائد المدفوعات، والأشغال غير المنجزة) تعهدات مصادق عليها متطلبات لم تلزّم بعد (النفقات الطارئة للمشروع أو التعديلات المعلقة) طلبات لم تُسلّم مبلغ رصيد العقد الذي لم ينفق بعد (أعمال لا تزال بحاجة للإنجاز ) الموازنة اللازمة مبلغ الطلبات التي لم تُسلّم بعد زائداً المبلغ المصادق عليه للإنجاز الكلفة المقدرة لإنجاز المشروع القائمة على الفارق بين كلفة الإنجاز كلفة الإنجاز للمشروع والكلفة الحالية المحققة لتاريخه التفاوتات تشير إلى كفاية أموال البرنامج بالنسبة لكلفة الإنجاز المقدرة 28
التعريف
حقل المعطيات
القيمة المكتسبة أو النسبة النسبة المئوية من المشروع المنجزة، والمقاسة بالمقارنة مع الخط المئوية المنجزة القاعدي للبرنامج الزمني، والكلفة، والنطاق تاريخ التقدير الأكثر حداثة للكلفة عند الإنجاز تاريخ التقدير الأحدث قيمة التقدير الأكثر المبلغ بالدولار المُخصص في الموازنة للمشروع وفقاً لتقدير الكلفة حداثة الأكثر حداثة (إذا لم يجر تقدير جديد على استمارة تعريف المشروع اتركه فارن ()I) التقدير عند الإنجاز تقدير ما يُتوقع أن يكلف المشروع في وقت إنجازه فسير التفاوت الأساس المنطقي للتفاوتات ما بين التقدير/القيمة المحددة نهائياً وبين التقدير عند الإنجاز (EAC) 29
الملحق ج - المختصرات
CEFMS
نظام الإدارة المالية لسلاح الهندسة EAC
التقدير عند الإنجاز
F&T
المرافق والنقل
GRD-PCO
إدارة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود مكتب إدارة إعادة إعمار العراق (IRMO)
IRRF
صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق MACS
نظام مراقبة المحاسبة التابع للبعثة MNSTC-I
القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق PAR
تقرير تقييم المشاريع
USAID
الوكالة الأميركية للتنمية الدولية 30
الملحق د - توزيع التقرير
وزارة الخارجية
وزيرة الخارجية
المستشار الرئيسي للوزير والمنسق للعراق سفير الولايات المتحدة لدى العراق مدير مكتب إدارة وإعادة إعمار العراق المفتش العام لوزارة الخارجية وزارة الدفاع نائب وزير الدفاع مدير مكتب دعم إعادة الإعمار الدفاعي مساعد وزير الدفاع (المراقب)/المسؤول المالي الرئيسي نائب المسؤول المالي الرئيسي نائب مراقب الحسابات (البرنامج/الموازنة) لمفتش العام لوزارة الدفاع وزارة الجيش مساعد وزير الجيش لشؤون الاستملاك واللوجستيات والتكنولوجيا النائب الرئيسي لمساعد وزير الجيش لشؤون الاستملاك واللوجستيات والتكنولوجيا نائب مساعد وزير الجيش (السياسة والمشتريات) مدير مكتب المشاريع والعقود اللواء القائد للقيادة المشتركة للعقود في العراق/أفغانستان مساعد وزير الجيش للإدارة المالية ومراقب الحسابات رئيس المهندسين وقائد سلاح الهندسة في الجيش الأميركي اللواء القائد لفرقة منطقة الخليج لمدقق العام للجيش اللواء القائد للقيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق 31
قائد مجموعة الدعم للمنطقة المشتركة في وسط العراق الهيئات الدفاعية الأخرى مدير وكالة تدقيق العقود الدفاعية الهيئات الحكومية القدرالية الأخرى مدير مكتب الإدارة والموازنة المراقب العام للحسابات في الولايات المتحدة المفتش العام لوزارة المالية لمفتش العام لوزارة التجارة لمفتش العام لوزارة الصحة والخدمات الإنسانية المفتش العام للوكالة الأميركية للتنمية الدولية مدير بعثة الوكالة الأميركية للتنمية الدولية في العراق لجان الكونغرس واللجان الفرعية، الرئيس وعضو الأقليات لجنة مجلس الشيوخ للتخصيصات المالية اللجنة الفرعية للشؤون الدفاعية اللجنة الفرعية للبرامج الحكومية والعمليات الخارجية والبرامج الأخرى لجنة الخدمات المسلحة التابعة لمجلس الشيوخ جنة الشؤون الخارجية التابعة لمجلس الشيوخ اللجنة الفرعية للعمليات الدولية والإرهاب الدولي اللجنة الفرعية لشؤون الشرق الأدنى وجنوب آسيا اللجنة الفرعية للأمن القومي والشؤون الحكومية للجنة الفرعية للإدارة المالية الفدرالية والمعلومات الحكومية والأمن الدولي للجنة الفرعية للإشراف على شؤون الإدارة الحكومية واليد العاملة الفدرالية ومقاطعة كولومبيا مجلس النواب الأميركي لجنة مجلس النواب للتخصيصات المالية 32
اللجنة الفرعية للشؤون الدفاعية اللجنة الفرعية للعمليات الخارجية ولتمويل الصادرات والبرامج المرتبطة بها اللجنة الفرعية للعلوم والشؤون الخارجية والعدل والتجارة والوكالات المرتبطة بها جنة مجلس النواب للقوات المسلحة لجنة مجلس النواب للإصلاح الإداري اللجنة الفرعية للإدارة، والمالية، والمحاسبة عن المسؤولية (المساءلة) اللجنة الفرعية للأمن القومي والتهديدات الناشئة والعلاقات الدولية لجنة مجلس النواب للعلاقات الدولية اللجنة الفرعية للشرق الأوسط وآسيا الوسطى 32
الملحق ه- أعضاء فريق التدقيق تم إعداد تقرير التدقيق هذا وأجريت أعمال التدقيق تحت إدارة جوزيف ماكدرموت، مساعد المفتش العام للتدقيق لدى مكتب المفتش العام لإعادة إعمار العراق. أعضاء الفريق الذين ساهموا في إعداد التقرير هم:
غلين فوربيش
وليام شيمب
34
ملاحظات الإدارة،
اللواء القائد، فرقة منطقة الخليج، لسلاح الهندسة في الجيش الأميركي وزارة الجيش سلاح الهندسة في الجيش الأميركي فرقة منطقة الخليج بغداد - العراق APO AE 09316 الرد إلى عناية CEGRD-CG 15 كانون الثاني/يناير 2006
•400 Navy Drive, Arlington, VA 22202 ،مذكرة إلى المفتش العام لإعادة إعمار العراق لموضوع: مسودة تقرير تدقيق المفتش العام لإعادة إعمار العراق، منهجيات إصدار التقارير المتعلقة تقديرات كلفة الإنجاز للمشاريع.
1. الغرض من هذه المذكرة تزويد سلاح الهندسة في الجيش الأميركي، فرقة منطقة الخليج، بالاستجابة لموضوع مسودة التدقيق.
2. توافق فرقة منطقة الخليج على النتائج والتوصيات الواردة في مسودة التقرير . إضافة إلى ذلك، نتقدم بملاحظات يجدر أخذها بعين الاعتبار عند إعداد التقرير النهائي.
3. نقدّر حق التقدير مراجعتكم لمنهجيات إصدار التقارير حول تقديرات كلفة الإنجاز، وتوصياتكم لتحسين عملية التقدير . نشكركم لإعطائنا فرصة تزويدكم بملاحظاتنا الخطية لإدخالها كملحق في التقرير النهائي للتدقيق.
4. إذا كانت لديكم أية أسئلة، يرجى الاتصال بالسيد ميلتون ناومان على الهاتف 540) 665-5064) أو
•Milton.Naumann@tac01.usace.army.mil على عنوانه الإلكتروني وليام أيتش. ماكوي العميد، الولايات المتحدة الأميركية القائد 35
ملاحظات الإدارة
مدير بعثة الوكالة الأميركية للتنمية الدولية في العراق DISAID
USAID-IRAQ
مذكرة
إلى:
جوزيف تي. ماكدرموت
مساعد المفتش العام للتدقيق لمفتش العام لإعادة إعمار العراق من:
داون ليبيري، مدير البعثة، الوكالة الأميركية للتنمية الدولية في العراق 15 كانون الثاني/يناير 2005 التاريخ:
لموضوع: رد الوكالة الأميركية للتنمية الدولية (USAID) على مسودة تقرير تدقيق المفتش
لعام لإعادة إعمار العراق (SIGIR) حول منهجيات إصدار التقارير المتعلقة
بتقديرات كلفة الإنجاز، التقرير رقم SIGIR-05-027
(SIGIR-2005-08-02 المشروع رقم)
يسّر الوكالة الأميركية للتنمية الدولية في العراق أن تقدم هذه الاستجابة لمسودة تقرير مكتب المفتش العام لإعادة إعمار العراق. الجدول أ. يتضمن ردّنا على نتائج مسودة تدقيق مكتب المفتش العام لإعادة إعمار العراق بالنسبة للوكالة الأميركية للتنمية الدولية في العراق. الجدول ب. يتضمن ردّنا على مسودة توصيات مكتب المفتش العام لإعادة إعمار العراق بالنسبة للوكالة الأميركية للتنمية الدولية في العراق.
تجدون أدناه ملاحظاتنا العامة حول مسودة التقرير.
36
أولاً، كما تعلمون، فإن القانون العام 106-108 (قانون صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق تمل ر ر " لا يتضمن قطاع مرافق ونقل ) العراق (SIGIR) استخدم التجميع التي أجرته مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود (GRD-PCO) لسبعة من أصل عشر قطاعات بموجب القانون العام 106-108 ضمن قطاع واحد كبير أشير إليه بالمرافق والنقل (F&T) (يستثنى النفط والمياه والكهرباء)، بصفتها القطاعات "الضخمة" المطلوب مراجعتها بموجب هذا القانون. ولما كانت الوكالة الأميركية للتنمية الدولية لم تتبّن هذه المنهجية لتطبيقها أو لتقديم التقارير عن قطاعات صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق بموجب هذا القانون، لا نستطيع التحديد بأي تأكيد أن تدقيق المفتش العام لإعادة إعمار العراق قد تضمن مراجعة دقيقة لمشاريع الوكالة الأميركية للتنمية الدولية خصوص ما يعرفه مكتب المفتش العام لإعادة إعمار العراق بقطاع المرافق والنقل. وفي الواقع، أن القانون لم يشمل مثل هذا القطاع في نصّه. استخدام المفتش العام لإعادة إعمار العراق لهذا القطاع الذي ابتدعه مكتب المشاريع والعقود (PCO) ربما يُفسّر سبب استنتاج التدقيق أن الوكالة الأميركية للتنمية الدولية لديها بعض حالات الشذوذ والقصور في عملية إصدارها للتقارير . لما كان المفتش العام لإعادة إعمار العراق قد تبنى قطاع المرافق والنقل (F&T) الذي حدده مكتب المشاريع والعقود (PCO)، نتساءل على نفس المنوال، عن تأكيد المفتش العام لإعادة إعمار العراق بأنه "ابتداء من 30 أيلول/سبتمبر 2005 كانت الوكالة الأميركية للتنمية الدولية تقوم بالإشراف على مشروعي إنشاء مرافق ونقل زائد مشاريع غير إنشائية. بتاريخ 15 كانون الأول/ديسمبر 2005، كان إجمالي أموال صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق (IRRF) المخصصة للوكالة الأميركية للتنمية الدولية لمشاريع المرافق والنقل 1،67 مليار دولار". مرة أخرى، ان استخدام فئة لم تتبناها الوكالة الأميركية للتنمية الدولية ربما يفسّر لماذا وجد المفتش العام لإعادة إعمار العراق بعض حالات الشذوذ والقصور لدى الوكالة الأميركية للتنمية الدولية المذكورة في مسودة التقرير .
37
كثر من ذلك، تضمنت توصيات المفتش العام لإعادة إعمار العراق إلى إدارة إعمار العراق يحاءً بأنها "طلبت من الكونغرس تنازلاً عن مطلب قانون صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق متعلق بتقديم التقارير حول معلومات كلفة الإنجاز على أساس مستوى المشاريع". أننا نعتقد أن هذه التوصيات غير ملائمة لأن قانون صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق لا يتضمن تعريفا لعبارة "مشروع" كما أنه لا يطالب بأن تكون لدى جميع الوكالات التي تقوم بتنفيذ مشاريع مُموّلة من صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق نفس التعريفات لعبارة "مشروع". ففي غياب التعريف في لقانون، أو السياسة توجيه واضح من إدارة إعادة إعمار العراق في مستهل إعادة إعمار العراق الممولة من صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق، عرفت الوكالة الأميركية للتنمية الدولية "المشروع" وفقاً لشروطها وسياساتها وإجراءاتها الفردية. نظراً لما سبق، لا نعتقد أنه من المناسب لسعي إلى التنازل عن شيء ليس مطلوباً على وجه التخصيص أو مُعرّفاً في قانون صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق. أكثر من ذلك، أن فرض تعريف مُوحد بعد الفعل لعبارة "مشروع" لتشمل جميع مقاصد إصدار تقارير صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق، من جانب إدارة إعادة إعمار العراق، أو المفتش العام لإعادة إعمار العراق، لن يُسهل النقل الدقيق للمعطيات. إن المقاربة الأفضل بالنسبة لكل من إدارة إعادة إعمار العراق والمفتش العام لإعادة إعمار العراق تكون في الإدراك بان المشاريع يمكن تعريفها بطرق مختلفة من قبل مختلف الوكالات التي تقوم بتنفيذ لمشاريع، والموافقة على نظام لإصدار التقارير يأخذ بعين الاعتبار هذه الفوارق في نفس الوقت لذي يضمن فيه نقل المعلومات الدقيقة والشفافة والقابلة للتحقق من كلفة الإنجاز في المشاريع لممولة من صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق. وليس المطلوب لذلك أي إجراء من جانب الكونغرس.
ابتداء من كانون الأول/ديسمبر 2005، بات لدى الوكالة الأميركية للتنمية الدولية نظام محاسبة جديد يعرف ب Momentum 6.0، أو فينيكس (Phoenix). نظام المحاسبة هذا تستخدمه العديد من لوكالات الحكومية بما فيها وزارة الخارجية وهو قد أصبح النظام المحاسبي المركزي للوكالة الأميركية للتنمية الدولية. لقد نقلت الوكالة الأميركية للتنمية الدولية في العراق بنجاح جميع عطياتها المالية من نظامها المحاسبي السابق، نظام مراقبة المحاسبة التابع للبعثة (MACS)، وتحققت من دقة جميع المعطيات المهاجرة.
38
الرجاء الملاحظة أن الوكالة الأميركية للتنمية الدولية لم تُدخِل تكاليف إنهاء العقود في تقديراتها كلفة الإنجاز (CTC) في تقارير تقييم المشاريع لأننا اتبّعنا الإرشاد المقدم لنا من مكتب إدارة إعادة إعمار العراق عند احتساب تلك التكاليف.
أخيراً، نقدر تحليلات وملاحظات المفتش العام لإعادة إعمار العراق حول معطيات كلفة الإنجاز الواردة في تقرير تقيمنا للمشاريع (PAR) الصادر في 30 أيلول/سبتمبر 2005 بالنسبة للنشاطات الإنشائية. فكما تعلمون، أنه أول تقرير تقييم للمشاريع طلب منا إنجازه. في المستقبل، وبنوع خاص عندما ستطبق سياستنا الجديدة وإرشادنا الإجرائي لتقدير كلفة الإنجاز وإصدار التقارير عنها، بالنسبة لمشاريع صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق، سوف نكون قادرين على الرد بطريقة أكثر شمولاً على مطالب المعلومات حول كلفة الإنجاز من جانب كل من مكتب المفتش لعام لإعادة إعمار العراق ومكتب إدارة إعادة إعمار العراق.
الوكالة الأميركية للتنمية الدولية APO AE 09316 - بعثة العراق
فاكس 1 (202) 6278-216+
39
الجدول أ
استجابة إلى مسودة النتائج للوكالة الأميركية للتنمية الدولية الواردة في مسودة تقرير تدقيق مكتب المفتش العام لإعادة إعمار العراق المتعلقة بمنهجيات إصدار التقارير حول تقديرات كلفة الإنجاز، التقرير رقم SIGIR-05-027 (المشروع رقم SIGIR-2005-08-02) نتيجة المسودة 1: قصّرت الوكالة الأميركية للتنمية الدولية في تقرير وفي نقل معلومات جديرة بالثقة وشفافة حول كلفة الإنجاز لمشاريع صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق، قطاع المرافق والنقل (F&T)• استجابة الوكالة الأميركية للتنمية الدولية للنتيجة 1: لا توافق الوكالة الأميركية للتنمية الدولية على هذه النتيجة، فالمعطيات الواردة في تقريرنا لتقييم المشاريع في أيلول/سبتمبر PAR) 2005) (الذي يُغطي المشاريع الإنشائية فقط) جديرة بالثقة وشفافة، وتعكس المعلومات الواردة في نظام إدارتنا المالية الرسمي كما والمعلومات الرسمية وغير الرسمية القابلة للتحقق، التي تحتفظ بها مكاتبنا للبنية التحتية، والمشتريات، والمساعدات. ربما تعكس هذه النتائج عدم الموافقة على او سؤ فهم للمنهجية المستخدمة لتطوير كلفة الإنجاز، وهي قضية سوف تعالجها الوكالة الأميركية للتنمية لدولية عند تطبيقها لأولى توصيات المفتش العام لإعادة إعمار العراق للوكالة الأميركية للتنمية لدولية. أنظر الجدول ب. الرجاء أخذ العلم، فوق ذلك، بملاحظاتنا وهواجسنا بالنسبة لاستخدام المفتش العام لإعادة إعمار العراق لقطاع مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود "الضخم" في الكتاب المرافق لهذا الرد.
تيجة المسودة 2: عرضت الوكالة الأميركية للتنمية الدولية تقارير تحتوي على أخطاء كانت كبيرة بما يكفي لإضعاف الثقة بالتقارير لدى مستخدميها.
40
استجابة مكتب المفتش العام لإعادة الإعمار للنتيجة 2: لا توافق الوكالة الأميركية للتنمية الدولية على هذه النتيجة. المنهجية المستخدمة في تقريرنا لتقييم المشاريع في أيلول/سبتمبر 2005 كانت مناسبة. الحقيقة أن المفتش العام لإعادة إعمار العراق استطاع تحديد القاعدة وراء المنهجية وهذا يشير إلى تفهم المستخدمين (الذين نفهم أنهم مكتب المفتش العام لإعادة إعمار العراق ومكتب إدارة إعادة إعمار العراق، بين آخرين) للمنهجية وللمعطيات الناتجة عنها. ومع هذا، فان الوكالة الأميركية للتنمية الدولية سوف تسعى إلى التأكد من أنه من خلال تطوير سياسات وإجراءات خطية للبعثة لتقدير كلفة الإنجاز، فان أنظمة الرقابة على المصادقة وإعادة المصادقة مجددا على التقديرات سوف ترسم بدقة.
تيجة المسودة 3: أوردت الوكالة الاميركية للتنمية الدولية معلومات كلفة الإنجاز على مستوى أوامر المهمة بدلاً من مستوى المشاريع كما ينص على ذلك القانون العام 106-108 استجابة الوكالة الأميركية للتنمية الدولية للنتيجة 3: لا توافق الوكالة الأميركية للتنمية الدولية على هذه النتيجة. لقد أوردنا رسمياً تقديرات كلفة الإنجاز في تقرير تقييم المشاريع (PAR) على مستوى العقود، وبصورة غير رسمية عبر معلومات قابلة للتحقق وجديرة بالثقة على مستوى أمر العمل. أكثر من ذلك، كما أشرنا أعلاه، طالما أن قانون صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق لا يعرف عبارة "مشروع" لأغراض صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق، استخدمت الوكالة الأميركية للتنمية الدولية سياساتها وإجراءاتها الخاصة لتعريف ما هو المشروع. هذه المقاربة لا بحظرها القانون العام 106.-108 نتيجة المسودة 4: قصّرت الوكالة الأميركية للتنمية الدولية في تطوير والإبلاغ عن الإرشاد الداخلي الفعال (لتقدير كلفة الإنجاز ).
41
استجابة الوكالة الأميركية للتنمية الدولية للنتيجة 4: في تطويرنا لكلفة الإنجاز في تقريرنا لتقييم لمشاريع لشهر أيلول/سبتمبر 2005، استخدمت الوكالة الأميركية للتنمية الدولية سياساتها وإجراءاتها المالية والتعاقدية والبرمجية القائمة لتقدير كلفة الإنجاز التي شملت مدخلات البيانات اللازمة لتحليل الاتجاهات، والتقارير الأخرى التي قدمها مقاول الوكالة لإدارة برنامج البنية التحتية، والتي عكست معلوماتها المتطلبات التي تقع ضمن نطاق عمل المقاول. ومع أنه لا وجود لمتطلبات قانونية لتطوير خطوط إرشادية داخلية لتقدير كلفة الإنجاز للمشاريع الممولة من صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق، فإننا سنطور، وفقاً لتوصيات المفتش العام لإعادة إعمار العراق، مثل هذه الإرشادات كما أشرنا إلى ذلك في استجابتنا لنتيجة المسودة 2 أعلاه. وسوف سعى إلى التنسيق مع مكتب إدارة إعادة إعمار العراق لتطوير منهجية مقبولة من الفريقين لاحتساب تقديرات كلفة الإنجاز التي تعكس تعريف الوكالة الأميركية للتنمية الدولية لعبارة "مشروع"، وتعكس شروط وسياسات وإجراءات وقيود الوكالة.
نتيجة المسودة 5: قصّرت الوكالة الأميركية للتنمية الدولية في تعيين وتصحيح الأخطاء في لتقارير [حول كلفة الإنجاز] قبل إصدارها.
استجابة الوكالة الأميركية للتنمية الدولية للنتيجة 5: رجاء أنظر ردنا على نتيجة المسودة 2 أعلاه. استناداً إلى الدروس التي تعلمناها من تقديمنا الأول لتقرير تقييم المشاريع، سوف نتأكد من أن سياستنا وإجراءاتنا الخطية لتقدير وإصدار التقارير عن معطيات كلفة الإنجاز سوف ترسم بدقة أنظمة على الرقابة المصادقة وإعادة المصادقة الخطية على تقديرات كلفة الإنجاز .
نتيجة المسودة 6: قصّرت الوكالة الأميركية للتنمية الدولية في الاحتفاظ بدعم موثّق لاحتساب قديرات كلفة الإنجاز الواردة في تقاريرها.
42
ستجابة الوكالة الأميركية للتنمية الدولية للنتيجة 6: لا توافق الوكالة على هذه النتيجة. الدعم لموثق لتقديرات الوكالة لكلفة الإنجاز الواردة في تقرير تقييم المشاريع، في أيلول/سبتمبر 2005، محافظ عليها في مكاتب الإدارة المالية، والمشتريات والمساعدات، والبنية التحتية التابعة للوكالة.
لملفات المحتفظ بها في المكتبين الأخيرين تضم تحليلات لمشاريع إنشائية يقوم بتطويرها مقاول البنية التحتية تابع للوكالة كما تتم مناقشتها مع الوكالة. تحاليل الاتجاهات هذه تستخدم، جزئياً، للمساعدة في تعقب تقديرات كلفة الإنجاز لمشاريع الوكالة الإنشائية. ومع هذا، وخلال تطوير سياساتنا وإجراءاتنا الخطية لتقدير معطيات كلفة الإنتاج وإصدار التقارير حولها، سوف نتأكد من أن تلك السياسة تتضمن مطلباً لحفظ الوثائق الداعمة لتقديرات كلفة الإنجاز بطريقة تعتبر مناسبة لدى البعثة.
نتيجة المسودة 7: قصّرت الوكالة الأميركية للتنمية الدولية في إصدار التقارير وافية حول لتغيرات في نطاق المشاريع.
استجابة الوكالة الأميركية للتنمية الدولية للنتيجة 7: لا يُعرّف مكتب المفتش العام لإعادة إعمار لعراق عبارات "تغيرات نطاق المشاريع" أو "تغيرات النطاق الهامة" التي استخدمت بالتبادل في نص التقرير. تُعرّف الوكالة هذه التعابير وفقاً لممارساتها وسياستها وإجراءاتها العادية. بالنسبة لأغراض تقرير تقييم المشاريع (PAR)، تحدد الوكالة "تغيرات النطاق الهامة" على أنها تلك التي تتطلب تعديلاً خطياً على أمر العمل. بالنسبة لمشاريع صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق غير الإنشائية، فهي تلك التي تتطلب تعديلاً خطياً رسمياً لنطاق العمل أو لوصف البرنامج للأدوات التي يتم تنفيذ المشاريع بموجبها.
سوف تدخل الوكالة مطلباً لإصدار التقارير حول "تغيرات النطاق الهامة" في سياسة وإجراءات لبعثة لدى تقدير وإصدار التقارير حول تقديرات كلفة الإنجاز، التي هي قيد التطوير .
43
الجدول ب
الاستجابة لمسودة التوصيات إلى الوكالة الأميركية للتنمية الدولية في مسودة تقرير المفتش العام إعادة إعمار العراق حول منهجيات إصدار التقارير المتعلقة بتقديرات كلفة الإنجاز، التقرير (SR-205-8-2) اع رقم) SI-5-27 رقم مسودة التوصية 1 (أ): تطوير وتوزيع إرشاد رسمي خطي يغطي كامل المنهجية بما في ذلك الأدوار والمسؤوليات في إنتاج تقارير كلفة الإنجاز .
استجابة الوكالة للتوصية 1 (أ): نوافق. راجعت الوكالة الأميركية للتنمية الدولية ممارستها الحالية لتقدير وإصدار التقارير حول معطيات كلفة الإنجاز وهي تعمل على تطوير إرشاد رسمي سيعكس الدروس التي تم تعلمها من أول تقديم لتقرير تقييم المشاريع، وستأخذ بعين الاعتبار تماما المطالب الخاصة بإصدار التقارير، وبتوصيات تقرير تدقيق المفتش العام لإعادة إعمار العراق والقواعد المطبقة لدى الوكالة والقوانين والسياسات والإجراءات الفدرالية الأخرى. أننا ندرك حتمال الحاجة إلى إعادة النظر في المستقبل بإرشادنا بسبب إرشادات مكتب إدارة إعادة إعمار لعراق اللاحقة وللاعتبارات الأخرى. وسوف يكون لدينا إرشاد رسمي في مدة لا تتعدى 45 يوماً من تاريخ هذه الاستجابة.
سودة التوصية 1 (ب): تطوير عملية مراجعة كاملة لإزالة الأخطاء في أوراق العمل المفصلة في التقارير . يجب أن تكون عملية المراجعة مدوّنة في الإرشاد.
استجابة الوكالة الأميركية للتنمية الدولية للتوصية 1 (ب): نوافق.
مسودة التوصية 1 (ب): إنشاء وحفظ ملف مركزي دائم لتوثيق احتسابات التقدير عند الإنجاز لكل مشروع. يجب أن يكون مطلب إنشاء وحفظ الملف المركزي مدوناً في الإرشاد.
44
ستجابة الوكالة الأميركية للتنمية الدولية للتوصية 1 (ج): نوافق. سوف يتم ذلك كجزء من الإرشاد الذي يُطور استجابة للتوصية 1 (أ)، أعلاه.
مسودة التوصية 1 (د): تعيين جميع تغيرات النطاق الهامة على أوامر المهمات للمشاريع عن طريق إضافة حواشي دائمة إلى تقارير كلفة الإنجاز. المطالبة بان تكون الحواشي توصيفية بما يكفي لإعلام المستخدمين عن الفوارق بين ما سوف يتم إنجازه بالمقارنة مع ما كان مخططا له.
بطلب تعيين تغيرات النطاق يجب أن يكون مدوناً في الإرشاد.
استجابة الوكالة الأميركية للتنمية الدولية للتوصية 1 (د): نوافق. سوف يتم ذلك كجزء من الإرشاد الذي يُطور استجابة للتوصية 1 (أ)، أعلاه. سوف يتضمن الإرشاد تعريفات للتعابير لضمان تحسين الفهم المتبادل للمعلومات الواردة في التقارير لدى مستخدمي التقارير .
45
ملاحظات الإدارة
اللواء القائد، القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق بغداد - العراق APO AE 09316 22 كانون الثاني/يناير 2006 السيد جوزف تي. ماكدر موت مساعد المفتش العام للتدقيق المفتش لإعادة إعمار العراق 400 Army Navy Drive Arlington, VA 22202 سيدي، يسرني أن أقدم ردنا على التوصيات الثلاث التي وُجهت إلى هذه القيادة كما هو وارد في مسودة تقرير تدقيقكم حول منهجيات إصدار التقارير المتعلقة بتقديرات كلفة الإنجاز، التقرير رقم المؤرخ في 18 كانون الثاني/ناير 2006. أننا نقدّر جهودكم لمساعدتنا، 12 )1 أداء مهمتنا بصورة أفضل.
إذا كانت لديكم أية أسئلة أو طلب مساعدة آخر، الرجاء الاتصال بالمقدّم كينيث ورّي، رئيس فريق التدقيق الداخلي لدي على الرقم DSN (318) 1351.-852 مرفق بكل إخلاص جيمس كاي. غرير مقدم في الجيش رئيس الأركان 46
رد القائد
مكتب المفتش العام لإعادة إعمار العراق تدقيق إعادة الإعمار لمنهجيات إصدار التقارير المتعلقة بتقديرات كلفة الإنجاز مسودة التدقيق المعدل 18 ،SIGIR-05-027 كانون الثاني/يناير 2006 النتائج - المنهجيات لإصدار التقارير حول تقديرات كلفة الإنجاز هدف التدقيق: كان هدف هذا التدقيق تحديد كفاية المنهجيات المستخدمة لتقدير وإصدار التقارير حول كلفة الإنجاز للمشاريع الممولة من صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق (IRRF). على وجه التحديد، راجعنا منهجيات كلفة الإنجاز في قطاع المرافق والنقل وأجرينا أيضاً عملية متابعة لتوصياتنا السابقة إلى مكتب إدارة إعادة إعمار العراق بالنسبة لإضفاء الصفة الرسمية ولاستكمال جراءات الكلفة الواجب إصدار التقارير بشأنها.
ستنتاج التدقيق: طالب القانون العام 106-108 مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود (GRD-PCO)، والقيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق (MNSTC-I)، والوكالة الأميركية للتنمية الدولية (USAID) بتقديم معلومات عن كلفة الإنجاز إلى مكتب إدارة إعادة إعمار العراق (IRMO) لتقرير تقييم المشاريع (PAR) لربع السنة المنتهي في 30 أيلول/سبتمبر 2005.
غير آن القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق لم تقدم تقريراً عن كلفة الإنجاز لربع السنة. علاوة على ذلك، قصّرت الوكالات الثلاث التي تصدر التقارير في تطوير إرشاد خاص بها، وفي مراجعة التقارير بصورة كافية قبل تقديمها، وفي توثيق احتساب الأرقام الأساسية الهامة، وفي ذكر تغيرات النطاق في التقارير .
47
لقد استنتجنا ان مكتب إدارة إعادة إعمار العراق وجميع الوكالات الثلاث الأخرى التي تصدر التقارير قد قصّرت في تطوير منهجيات لضمان إصدار تقارير جديرة بالثقة وشفافة لكلفة الإنجاز.
التقصير في تجميع وتصنيف المعلومات حول كلفة الإنتاج وإصدار التقارير بشأنها بصورة فعالة كما يطالب القانون العام 106-108 استثنى الحاجة للوضوح التام للمشاريع اللازمة بالنسبة لإدارة المشاريع وللكونغرس لاتخاذ القرارات الإدارية المُطَلعة خلال تنفيذ برامج صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق. وبما ان تقرير القسم 2207 لشهر تشرين الأول/أكتوبر لم يحتو على معطيات كلفة الإنجاز، لم يكن بإمكان الكونغرس استخدام المعلومات لتقييم التقدم الحاصل في برامج صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق أو للأموال المتوفرة.
التوصيات 3.أ. - 3.ج. - اللواء القائد، القوات الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق:
التوصية 3.أ. إضافة مُكّون توقعات التكاليف المستقبلية على الإرشاد المتعلق باحتساب التقديرات عند الإنجاز (EAC) للمشاريع الإنشائية. تطوير إرشاد للمشاريع غير الإنشائية بما في ذلك مكون التوقعات للتكاليف المستقبلية ومطلب توثيق احتساب التقديرات عند الإنجاز. يجب أن يكون الإرشاد متوافقاً مع الإرشاد الذي يقدمه مكتب إدارة إعادة إعمار العراق.
رد القيادة: نوافق جزئياً
لمشاريع الإنشائية: نوافق. ابتداء من 25 تشرين الأول/أكتوبر 2005، فرضت مذكرة المنهجية (مرفقة) الخاصة بكلفة الإنجاز، الصادرة عن القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في لعراق، على وكالاتنا التعاقدية (أي مركز سلاح الجو للامتياز البيئي، ومجموعة منطقة الخليج، ومكتب المشاريع والعقود، والقيادة المشتركة للعقود في العراق) إجراء مراجعة متواصلة لجميع العقود الإنشائية المفتوحة واستخدام احتساب القيمة المكتسبة، والمراجعات التقنية والتسعيرية لاحتساب التوقعات المستقبلية للكلفة. في حال تجاوزت توقعات الكلفة المبالغ الممنوحة والمسموحة الحالية، سوف تتقدم الوكالة التعاقدية بطلب تمويل لكلفة الإنجاز عبر برنامج المدير J7 لتحديد ما إذا كانت الأموال متوفرة لإنجاز المشروع.
المشاريع غير الإنشائية: لا موافقة. قدمت القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق 48
جميع المعلومات/التقارير كما هو مطلوب في القانون العام 106-108 من خلال التقرير ربع لسنوي 2207. منذ كانون الأول/ديسمبر 2005، أنجزت القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة لجنسيات في العراق ثمانية تقارير ربع سنوية لكل من المشاريع الإنشائية وغير الإنشائية. يوفر لتقرير 2207، عن طريق رمز كل مشروع، جميع ما تم تحقيقه خلال فترة التقرير، والتغيرات بالنسبة للفترة السابقة، والإنجازات المتوقعة لتقرير ربع السنة القادم. علاوة على ذلك، يقدم التقرير عن طريق رمز المشروع، التمويل السنوي الجاري، والمتوجبات، والمدفوعات، وإعادة التخصيص أو التغيّرات التي تطال البرنامج. حتى تاريخه، لم يطالب لا مكتب إدارة إعادة إعمار العراق ولا الكونغرس بكلفة الإنجاز للمشاريع غير الإنشائية.
لتوصية 3.ب.: تطوير عملية مراجعة كاملة لإزالة الأخطاء في أوراق العمل المفصلة للتقارير .
جب أن تكون عملية المراجعة مدونة في الإرشاد.
ردّ القيادة: نوافق. ابتداء من 25 تشرين الأول/اكتوبر 2005، بدات القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات بالعراق استخدام نظام الإدارة المالية لسلاح الهندسة (CEFMS) على أساس يومي للمصادقة على جميع احتسابات كلفة الإنجاز للحدّ من الأخطاء في أوراق العمل المفصلة لتقارير كلفة الإنجاز . لقد أدخلنا أيضاً عملية المراجعة هذه في مذكرتنا الخاصة بمنهجية كلفة الإنجاز.
49
التوصية 3.ج.: تطوير سياسات لتحديد التغيرات الهامة للنطاق. مثلاً، التفاوتات التي تعكس نسبة 15 بالمئة في البرنامج، أو النطاق، أو الموازنة يمكن استخدامها كمقياس لتحديد عبارة "هام"، ويجب أن ترد التغيرات في التقارير في ربع السنة الذي حصلت فيه عن طريق إضافة البرامج الداعمة إلى تقرير كلفة الإنجاز. المطالبة بان يكون البرنامج الداعم توصيفي بما يكفي لإعلام المستخدمين عن الفوارق بين ما هو متوقع إنجازه بالمقارنة مع ما كان مخططا له. تعيين جميع لمشاريع التي ستنجز بأموال غير أموال صندوق إغاثة وإعادة إعمار العراق عن طريق إضافة حواشي على تقارير كلفة الإنجاز.
ردّ القيادة: نوافق جزئياً
تغيرات النطاق الهامة: موافقة. ابتداء من 25 تشرين الأول/أكتوبر 2005، تم إدخال سياسة التحديد للتغيرات الهامة للنطاق في المنهجية الأصلية للقيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في لعراق لكلفة الإنجاز. في الأول من كانون الأول/ديسمبر 2005، بدأت القيادة وضع الحواشي على أوراق العمل المفصلة لكلفة الإنجاز مع أية تغيرات في النطاق، في ربع السنة الذي تحصل فيه.
إضافة برامج دعم كلفة الإنجاز إلى تقارير كلفة الإنجاز: نوافق جزئياً. إننا نضع حواشي فقط في أوراق العمل المفصلة مع مبلغ (حجم) تغيّر النطاق. إننا نعتمد على وكالاتنا التعاقدية لتزويدنا بتفاصيل تغيرات النطاق. لقد غيّرنا منهجيتنا لكلفة الإنتاج بحيث باتت تُقرأ: إذا تأثرت كلفة الإنجاز بتغير نطاق المشروع، سوف يذكر ذلك هكذا في الحاشية على أوراق العمل المفصلة J7 كلفة الإنجاز وستكون قادرة على الإشارة إلى المعلومات التوصيفية لإعلام المستخدمين عن الفارق بين ما سوف يتم إنجازه بالمقارنة مع ما كان مُخططا له. مرجع كلفة الإنتاج التوصيفي هذا والبرامج الداعمة لإضافة التغيرات في النطاق، سوف تقدمه الوكالات التعاقدية التابعة للقيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق (AFCEE)، لدى مجموعة فرقة منطقة الخليج ومكتب المشاريع والعقود، والقيادة المشتركة للعقود في العراق (ICCI) عند الطلب.
.5
حواشي التمويل الأخرى: موافقة. ابتداء من الأول من كانون الأول/ديسمبر 2005، بدأت القيادة الأمنية الانتقالية المتعددة الجنسيات في العراق بوضع الحواشي في أوراق العمل المفصلة لكلفة الإنجاز مع حواشي تصف أية مشاريع قد أُنجزت بأموال غير أموال صندوق إغاثة وإعادة إعمار لعراق. كذلك، ابتداء من 16 كانون الثاني/يناير 2006، ادخلنا هذا المطلب في منهجيتنا لكلفة الإنجاز .
51
O OF FF FI IC CE E O OF F T TH HE E S SP PE EC CI IA AL L I IN NS SP PE EC CT TO OR R G GE EN NE ER RA AL L F FO OR R I IR RA AQ Q R RE EC CO ON NS ST TR RU UC CT TI IO ON N M M ME E ET T TH H HO O C C CO O OS S ST T T-
- -T T OD D DO O OL L LO O OG G GI I IE E ES S S F F FO O OR TO O O-
- -C C CO O OM M MP P PL L LE E ET T TE E E R R R R RE E EP E E ES S ST T TI P PO O OR R RT T TI I IN N NG G G
I IM M MA A AT T TE E ES S S
S S SI I IG G GI I IR R R-
- -0 0 05 5 J J JA A AN N NU U UA A AR R RY Y Y 2 2 27 7 7, , , 5-
- -0 0 02 2 27 7 7
2 2 20 0 00 0 06 6 6
SPECIAL INSPE CTOR GENE RAL FOR IRAQ RECONSTRUCTION
January 27, 2006
MEMORANDUM FOR DIRECTOR, IRAQ RECONSTRUCTION MANAGEMENT
OFFICE
COMMANDING GENERAL, GULF REGION DIVISION, U.S.
ARMY CORPS OF ENGINEERS
COMMANDING GENERAL, MULTI-NATIONAL SECURITY
TRANSITION COMMAND-IRAQ
MISSION DIRECTOR-IRAQ, U.S. AGENCY FOR
INTERNATIONAL DEVELOPMENT
SUBJECT: Audit Report on Methodologies for Reporting Cost-to-Complete Estimates (SIGIR-05-027) We are providing this audit report for your information and use. We performed the audit in accordance with our statutory duties contained in Public Law 108-106, as amended, which mandates the independent and objective conduct of audits relating to the programs and operations funded with amounts appropriated or otherwise made available to the Iraq Relief and Reconstruction Fund. Public Law 108-106, as amended, requires that we provide for the independent and objective leadership and coordination of and recommendations on policies designed to promote economy, efficiency, and effectiveness in the administration of such programs and operations and to prevent and detect waste, fraud, and abuse.
We considered comments from the Iraq Reconstruction Management Office; Gulf Region Division, U.S. Army Corps of Engineers; Multi-National Security Transition Command-Iraq;
and U.S. Agency for International Development on the draft of this report when preparing the final report.
We appreciate the courtesies extended to the staff. For additional information on this report, please contact Mr. Joseph T. McDermott at (914) 822-4618, or by email at joseph.mcdermott@iraq.centcom.mil; or Ms. Karen Bell at (703) 428-0147, or by email at karen.bell@sigir.mil. For the report distribution, see Appendix D.
Stuart W. Bowen, Jr.
Inspector General
400 Army Navy Drive • Arlington, Virginia 22202
Special Inspector General For Iraq Reconstruction SIGIR-05-027 January 27, 2006 Methodologies for Reporting Cost-to-Complete Estimates Executive Summary This report is one of a series of reports that addressed the reporting of cost-to-complete information for projects funded by IRRF. The report discusses the need for improvements to the processes and procedures used to estimate and report the costs to complete projects funded with Iraq Relief and Reconstruction Funds. Section 2207 of Public Law 108-106 requires a quarterly report to Congress that includes estimates of the cost required to complete each project.
Introduction. In November 2003, $18.6 billion was appropriated under the Emergency Supplemental Appropriations Act for Defense and the Reconstruction of Iraq and Afghanistan (Public Law 108-106). The law created the Iraq Relief and Reconstruction Fund (IRRF), of which $18.4 billion of the appropriation was designated for Iraq reconstruction. Section 2207 of this law requires a report to Congress every three months that provides updates on the uses of all Iraq Relief and Reconstruction funds on a project by project basis, including estimates of the cost required to complete each project. The report, entitled “Section 2207 Report on Iraq Relief and Reconstruction,” is compiled by the Department of State’s Iraq Reconstruction Management Office (IRMO) from information provided by the Department of State, the Department of Defense, and the U.S. Agency for International Development (USAID). The cost-to-complete information is reported through a companion report to the Section 2207 Report called the “Project Assessment Report” (PAR).
Objective. The objective of this audit was to determine the adequacy of methodologies used to estimate and report the costs to complete for projects funded with IRRF.
Specifically, we reviewed the cost-to-complete methodologies in the Gulf Region Division-Project and Contracting Office’s (GRD-PCO) Facilities and Transportation sector, specifically those used in the October 2005 Section 2207 Report. We also reviewed similar USAID projects. We also conducted follow-up on our previous recommendation to IRMO regarding the formalization and finalization of cost-to- complete procedures.1 Results. The Gulf Region Division-Project and Contracting Office (GRD-PCO)2, the Multi-National Security Transition Command-Iraq (MNSTC-I), and USAID failed to estimate and report reliable and transparent cost-to-complete information for the IRRF projects we reviewed. MNSTC-I did not submit a report for the September 30, 2005, PAR, and GRD-PCO and USAID submitted reports with errors that were significant enough to undermine users’ confidence in the reporting.
1 SIGIR audit report, “Management of Iraq Relief and Reconstruction Fund Programs: Cost-to-Complete Estimate Reporting,” Report Number SIGIR-05-021, October 24, 2005.
2 The responsibilities of the GRD were consolidated with those of the PCO on December 4, 2005. This report uses the term GRD-PCO for the consolidated entity.i
This condition occurred because the IRMO did not provide formal written guidance to the reporting agencies, as we had previously recommended. The condition also occurred because the reporting agencies failed to:
• develop and communicate effective internal guidance
• identify and correct errors in the reports before issuance
• maintain adequate documented support for the calculation of reported estimates- at-completion
• adequately report project scope changes Failure to effectively compile and report cost-to-complete information as required by Public Law 108-106 excludes important project visibility essential for project management and Congress to make informed management decisions during IRRF program execution. Because the October 2005 Section 2207 Report did not contain accurate cost-to-complete data, Congress could not use the information to assess IRRF program progress or the availability of funds.
Internal Control Weaknesses. We found internal control weaknesses. IRMO and the reporting agencies did not develop and communicate effective guidance, maintain documentation supporting significant numbers in the reports, and adequately review reports before issuance.
Management Actions. Since our last cost-to-complete review on October 24, 2005, progress has been made in improving cost-to-complete reporting. However, challenges remain. For example, GRD-PCO program management stated that their cost-to-complete reports are now a more effective project management tool, as a result of improvements to the reporting over the last few months. In addition, since the beginning of the audit, GRD-PCO initiated a draft of guidance detailing methodology for compiling the cost-to- complete reports. GRD-PCO has also decided not to use computer modeling as the methodology for determining future costs.
Also, IRMO has recently done a more thorough analysis of data from the cost-to- complete reports, and IRMO management stated that the result is that the reporting is now being used more effectively as a project management tool. IRMO management stated IRMO is now requiring the reporting agencies to limit the use of program contingency for close-out and emergencies, rather than transferring it directly to projects with a funding shortfall. IRMO management stated that this new requirement helps provide a better picture of cost-to-complete. IRMO management also stated that their analysis identified $7 million from closed projects that had not been transferred back to the pool of available funds. Those funds will now be available for use in ongoing projects.
Recommendations. In order to make informed management decisions, IRRF management and Congress require timely, accurate and comprehensive cost-to-complete information. As such, we recommend that the:
1. Director, Iraq Reconstruction Management Office, require IRMO management to take these actions:
a. Formalize its cost-to-complete action plan by issuing a formal policy to finalize consistent procedures across all supporting IRRF organizations for the collection and compilation of the cost-to-complete information.
ii
b. In the next Department of State Section 2207 Report, provide data to Congress on the adequacy of cost-to-complete methodologies in the other sectors.
2. Commanding General, Gulf Region Division, require the GRD-PCO sector management to:
a. Finalize the draft of official written guidance covering the methodology, including roles and responsibilities, for generating cost-to-complete reports. The guidance should be issued as a policy directive and should cover all of the construction sub-sectors, as well as non-construction projects. The guidance should include a future costs projection element to assure full consideration of potential costs. The guidance should be consistent with the guidance provided by IRMO.
b. Ensure that the decision not to use computer modeling in the calculation of cost-to-complete is updated and reflected in all current and future guidance.
c. Develop a thorough review process to eliminate errors in the reporting spreadsheets. The review process should be written into the guidance.
d. Create and maintain a permanent central file to document the calculation of estimates-at-completion (EAC) by project. The requirement to create and maintain the central file should be written into the guidance.
e. Develop policies to define significant scope changes. For example, variances reflecting a 15 percent change in schedule, scope, or budget could be used as a metric to define “significant”. The changes should be reported in the quarter the changes occurred by adding supporting schedules to the cost-to-complete report. Require the supporting schedules to be sufficiently descriptive to inform users of differences between what is expected to be completed relative to what was planned.
3. Commanding General, Multi-National Security Transition Command-Iraq, require MNSTC-I management to:
a. Add the future cost projections component to guidance relating to the calculation of the EACs for construction projects. Develop guidance for non-construction projects including the future cost projections component and the requirement to document calculation of the EACs. The guidance should be consistent with the guidance provided by IRMO.
b. Develop a thorough review process to eliminate errors in the reporting spreadsheets. The review process should be written into the guidance.
c. Develop policies to define significant scope changes. For example, variances reflecting a 15 percent change in schedule, scope, or budget could be used as a metric to define “significant”. The changes should be reported in the quarter the changes occurred by adding supporting schedules to the cost-to-complete report. Require the supporting schedules to be sufficiently descriptive to inform users of differences between what is expected to be completed relative to what was planned.
Identify all projects to be completed with funds other than IRRF by adding footnotes to the cost-to-complete report.
iii
4. USAID Mission Director-Iraq, require USAID management to:
a. Develop and distribute official written guidance covering the entire methodology, including roles and responsibilities, for generating cost-to- complete reports. The guidance should be issued as a policy directive.
The guidance should cover both construction and non-construction projects, and should include a future costs projections component to assure full consideration of potential costs. This guidance should be consistent with guidance provided by IRMO.
b. Develop a thorough review process to eliminate errors in the reporting spreadsheets. The review process should be written into the guidance.
c. Create and maintain a permanent central file to document the calculation of EACs by project. The requirement to create and maintain the central file should be written into the guidance.
d. Develop policies to define significant scope changes. For example, variances reflecting a 15 percent change in schedule, scope, or budget could be used as a metric to define “significant”. The changes should be reported in the quarter the changes occurred by adding supporting schedules to the cost-to-complete report. Require the supporting schedules to be sufficiently descriptive to inform users of differences between what is expected to be completed relative to what was planned.
Management Comments and Audit Response. We did not receive written comments on this report from IRMO. However, in discussions with IRMO senior managers they stated that they would develop formal policies and procedures for the participating agencies. They also said that the January 2006 Section 2207 Report would report the adequacy of cost-to-complete methodologies in the other sectors.
The Commanding General, Gulf Region Division, concurred with the recommendations, and provided information on activities that had occurred since the preparation of the draft of this report. In addition, GRD-PCO officials stated that because of the number of scope changes to projects, rather than footnoting the automated cost-to-complete report, GRD- PCO will develop a supporting schedule summarizing the scope changes by quarter.
The Mission Director-Iraq, USAID, concurred with our recommendations and provided some technical corrections to the report.
MNSTC-I officials concurred with most of our recommendations, but did not concur that it should report cost-to-complete information for non-construction projects.
The management comments that concurred with the findings and recommendations are fully responsive. Additional information and corrections provided were considered and the report was changed accordingly. However, we did not agree with the non- concurrence by MNSTC-I regarding reporting for non-construction projects, because without information on actual program costs, decision makers cannot determine where future investments should be made.
iv
Table of Contents
Executive Summary i
Introduction
Background 1
Objective 3
Finding
Methodologies for Reporting Cost-to-Complete Information - Facilities and Transportation Sector 4 Appendixes A. Scope and Methodology 13 B. Definition of Reporting Terms 15 C. Acronyms 17 D. Report Distribution 18 E. Audit Team Members 20 Management Comments Commanding General, Gulf Region Division Mission Director-Iraq, U.S. Agency for International Development Commanding General, Multi-National Security Transition Command-Iraq 21 22 27
Introduction
Background
In November 2003, $18.6 billion was appropriated under the Emergency Supplemental Appropriations Act for Defense and the Reconstruction of Iraq and Afghanistan (Public Law 108-106). The law created the Iraq Relief and Reconstruction Fund (IRRF), of which $18.4 billion of the appropriation was designated for Iraq reconstruction.
Section 2207 Report. Section 2207 of Public Law 108-106 requires a report to Congress every three months that updates the proposed uses of all IRRF funds on a project by project basis, including estimates of the cost required to complete each project. The most recent report, entitled, “Section 2207 Report on Iraq Relief and Reconstruction” (Section 2207 Report), released in October 2005, was prepared by the Iraq Reconstruction Management Office (IRMO). The Section 2207 Report is compiled by IRMO from data provided by the Department of State, the Department of Defense, and the U.S. Agency for International Development (USAID). The cost-to-complete information is reported quarterly through a companion report to the Section 2207 Report called the “Project Assessment Report” (PAR).
Iraq Reconstruction Management Office (IRMO). National Security Presidential Directive 36, “United States Government Operations in Iraq,” May 11, 2004, delegated responsibility for the continuous supervision and general direction of all assistance for Iraq to the Secretary of State. The Directive also created a temporary organization within the U.S. Mission in Iraq, called the Iraq Reconstruction Management Office, to facilitate the transition in Iraq.
Project and Contracting Office (GRD-PCO). National Security Presidential Directive 36, “United States Government Operations in Iraq,” May 11, 2004, also established the PCO and directed the PCO to provide acquisition and project management support for activities in Iraq. On June 22, 2004, the Deputy Secretary of Defense established the PCO within the Department of the Army and directed the PCO to provide support for all activities associated with financial, program, and project management for both construction and non-construction IRRF activities. On December 4, 2005, PCO was consolidated with the Corps of Engineers, Gulf Region Division. As of December 15, 2005, the total IRRF funding apportioned to GRD-PCO F&T sector was $1.49 billion.
Multi-National Security Transition Command-Iraq (MNSTC-I). MNSTC-I is a component of the U.S Central Command’s Multi-National Forces-Iraq Command.
MNSTC-I’s general mission is to help Iraq organize, train, equip, and mentor Iraqi Security Forces in order to transition security tasks to Iraqi control. The Coalition Military Assistance Training Team trains and mentors the provision of garrison support services at eight major division and brigade bases throughout Iraq. Provision of services includes constructing/refurbishing facilities, life support, communications, force protection, and medical support. The Civilian Police Assistance Training Team staffs, equips, organizes, trains, and mentors the Iraqi Police Service forces and Department of Border Enforcement forces. All of the projects are accounted for under the F&T sector, since they are all Security and Justice projects. As of December 15, 2005, the total IRRF funding apportioned to MNSTC-I was $5.26 billion.
1
Corps of Engineers Financial Management System (CEFMS). GRD-PCO Finance and MNSTC-I use the CEFMS for IRRF financial accounting. The CEFMS was designed as a single entry system so the transactions update, in real time, the general ledger and subsidiary ledgers. In CEFMS, as in other financial accounting systems, general ledger amounts should be in agreement with and supported by subsidiary ledgers and transactions detail amounts.
U.S. Agency for International Development (USAID). USAID assists Iraqis in reconstructing their country by working with Iraq's interim government. USAID programs are implemented in coordination with the United Nations, World Bank, International Monetary Fund, coalition country partners, nongovernmental organizations, and private sector partners. The USAID Mission in Iraq carries out programs in education, health care, food security, infrastructure reconstruction, economic growth, community development, local governance, and transition initiatives. As of September 30, 2005, USAID had oversight over two construction projects that were similar to F&T, a hospital and a communications network. As of December 15, 2005, the total IRRF funding apportioned to USAID for those projects was $120 million.
Phoenix Accounting System. USAID formerly obtained financial data from the Mission Accounting Control System (MACS). Currently, USAID is transferring to the Phoenix financial accounting system, which is replacing the MACS. These systems are the USAID-wide finance and accounting systems.
Facilities and Transportation (F&T) Sector. IRMO reports project data grouped by ten sectors: Electric Sector; Oil Infrastructure; Water Resources and Sanitation; Security and Law Enforcement; Justice, Public Safety Infrastructure, and Civil Society; Transportation and Telecommunications Projects; Roads, Bridges, and Construction; Health Care;
Private Sector Employment Development; and Education, Refugees, Human Rights, Democracy, and Governance.
In April, 2005, the Gulf Region Division-Project and Contracting Office (GRD-PCO) consolidated the seven smaller sectors into one larger sector called Facilities and Transportation Sector (F&T). All, except the Oil, Water, and Electricity sectors, are considered to fall under F&T. Multi-National Security Transition Command-Iraq (MNSTC-I) projects are within the security and justice sectors; therefore, we reviewed those projects since they are similar to F&T. We also reviewed two USAID projects similar to F&T, a hospital and a communications network.
As of December 15, 2005, the total IRRF funding apportioned to all F&T and similar reportable projects was approximately $6.8 billion. The total comprises GRD-PCO ($1.45 billion), USAID ($120 million), and MNSTC-I ($5.26 billion).
Cost-to-Complete Estimates. The cost to complete a project may be defined as the total estimated cost of the project less the total actual cost of work performed to date:
• The estimated cost of a project is the actual direct cost, plus indirect costs or allocable costs to the contract, plus the estimate of costs (direct and indirect) for authorized work remaining.
• The actual cost of work performed to date is the cost (direct and indirect) to date of completed work packages and the completed portion of work packages begun and not yet completed.
2
A process for reporting cost-to-complete estimates is an essential component for managing contract performance. Cost-to-complete estimates should be developed as follows:
• Determine the progress toward contract completion to date.
• Determine the cost of the contract work completed to date.
• Estimate the amount of work remaining to be completed.
• Estimate the cost of the work remaining to be completed.
• Calculate variances between the estimated value of work remaining and the remaining budget.
• Determine the reasons for variances from initial estimates and take appropriate action to correct the causes for the variances.
Objective
The objective of this audit was to determine the adequacy of methodologies used to estimate and report the costs to complete for projects funded with IRRF. Specifically, we reviewed the cost-to-complete methodologies in the GRD-PCO Facilities and Transportation sector, specifically those used in the October 2005 Section 2207 Report.
We also reviewed similar USAID projects. We also conducted follow-up on our previous recommendation to IRMO regarding the formalization and finalization of cost-to- complete procedures.3 For a discussion of the audit scope, methodology, and a summary of prior coverage, see Appendix A. For definitions of the acronyms used in this report, see Appendix C. For a list of the audit team members, see Appendix E.
3 SIGIR audit report, “Management of Iraq Relief and Reconstruction Fund Programs: Cost-to-Complete Estimate Reporting,” Report Number SIGIR-05-021, October 24, 2005.
3
Methodologies for Reporting Cost-to-Complete Information - Facilities and Transportation Sector For the Department of Defense, GRD-PCO and MNSTC-I; as well as the USAID failed to estimate and report reliable and transparent cost-to-complete information for IRRF projects – F&T sector. MNSTC-I did not submit a report for the September 30, 2005, PAR, and GRD-PCO and USAID submitted reports with errors that were significant enough to undermine users’ confidence in the reporting.
This condition occurred because the IRMO did not provide formal written guidance to the reporting agencies. The condition also occurred because the reporting agencies failed to:
• develop and communicate effective internal guidance
• identify and correct errors in the reports before issuance
• maintain adequate documented support for the calculation of reported estimates- at-completion
• adequately report project scope changes Failure to effectively estimate and report cost-to-complete information as required by Public Law 108-106 excludes important project visibility essential for program and project management and Congress to make informed management decisions during IRRF program execution. As we have reported, without current and accurate cost-to-complete data, the funds available for the completion of the IRRF program cannot be determined and the availability of funds for the initiation of new projects cannot be projected.
SIGIR requested cost-to-complete data from GRD-PCO in February, 2005, and then again, in May. The first monthly cost-to-complete report was produced in June, 2005.
GRD-PCO and USAID submitted to IRMO cost-to-complete information dated September 30, 2005 as part of the quarterly project assessment report (PAR).
Cost-to-complete information was not reported quarterly before the September 30, 2005 PAR because:
• there was a lack of guidance
• tasks for a number of projects were not identified, or the parties had not reached agreement on all of the tasks that should be included
• cost estimates for some task orders and projects had not yet been definitized
• there was a re-prioritization of tasks to be accomplished as a result of reprogramming of funds
• software was not implemented to efficiently track estimated and actual costs
• the security situation slowed the pace of the design-and-build teams in visiting job sites, resulting in unanticipated costs. The full effect of those costs was not known Internal Control Weaknesses. We found internal control weaknesses. IRMO and the reporting agencies did not develop and communicate effective guidance, maintain 4
documentation supporting significant numbers in the reports, and adequately review reports before issuance.
Iraq Reconstruction Management Office In the Special Inspector General for Iraq Reconstruction Audit Report Number SIGIR-
05-021, dated October 24, 2005, “Management of Iraq Relief and Reconstruction Fund Programs: Cost-to-Complete Estimate Reporting,” we recommended that the Director of the IRMO take action to develop procedures for eliciting cost-to-complete information.
IRMO officials agreed and commenced discussions with reporting agencies to develop a formal process to provide the necessary cost-to-complete reports on a monthly basis. Our recommendation in the report stated that IRMO should formalize its cost-to-complete action plan by issuing a formal policy to finalize consistent procedures across all supporting IRRF organizations for the collection and compilation of cost-to-complete information.
The lack of guidance resulted in inconsistency among the different activities in preparing quarterly reports of cost-to-complete information. For example, GRD-PCO includes associated close-out costs in project EACs, but USAID reported associated close-out costs separately and did not include them when calculating the EACs. IRMO has not completed its action plan to issue a formal cost-to-complete reporting policy. However, IRMO has recently done a more thorough analysis of data from the cost-to-complete reports, and IRMO management stated that the result is that the reporting is now being used more effectively as a project management tool. IRMO management stated IRMO is now requiring the reporting agencies to limit the use of program contingency for close- out and emergencies, rather than transferring it directly to projects with a funding shortfall. IRMO management stated that this new requirement helps provide a better picture of cost-to-complete. IRMO management also stated IRMO’s analysis identified $7 million from closed projects that had not been transferred back to the pool of available funds. Those funds will now be available for use in open projects.
Appendix B represents the agreement of IRMO, OMB, and the Special Inspector General for Iraq Reconstruction as to the data fields needed to ensure complete and transparent reporting of cost-to-complete. During the course of this review, IRMO has updated the format of the PAR in anticipation of preparation of the report for the quarter ending December 31, 2005.
Project and Contracting Office GRD-PCO prepared monthly cost-to-complete reports for every month from June 2005 through September 2005, and submitted the reports to IRMO. GRD-PCO has worked to improve methodologies and the quality of the reporting, and we found there has been improvement since we last reported on GRD-PCO cost-to-complete data in October 2005. GRD-PCO program management stated their cost-to-complete reports are now a more effective project management tool, as a result of improvements to the reporting over the last few months. However, we found that GRD-PCO has not formalized or issued policy or guidance, and is not validating the data it is reporting to IRMO.
Guidance for Cost-to-Complete Reporting. In July 2005, GRD-PCO issued an executive summary entitled, “Cost To Complete Reporting,” that accompanied the July monthly cost-to-complete report. The executive summary provided an overview of GRD-PCO methodology for compiling cost-to-complete data. The document provides 5
general information about cost-to-complete reporting including report format. The document states the EAC is developed based on the budget to complete plus the earned value calculations, plus future cost projections validated through computer generated modeling. However, the document is not official guidance because it is not signed or dated. GRD-PCO F&T staff stated there was no formal written guidance regarding the compilation of the cost-to-complete report. One staff person stated he learned the methodology from a predecessor and “typed up my own guidance.” In September, 2005, GRD-PCO F&T sector provided to SIGIR another document entitled, “Standard Practice for Developing Estimate at Completion (EAC) for Construction Task Orders”. Estimate-at-completion is a crucial number used to calculate cost-to-complete. GRD-PCO F&T personnel also stated the standard practice document was distributed to all F&T personnel responsible for calculating the EACs for construction projects.
The new document was more detailed and provided information about individual responsibilities. However, the document was presented by GRD-PCO as a “memorialization” or “standard practice”, not a policy directive. The document is unsigned and is not dated. In addition, the document only covers development of the EACs for construction task orders, not the methodology for developing the entire cost-to- complete reports. The methodology for the non-construction element has not been documented.
Further, the standard practice document does not specifically require consideration of future cost projections. Also, the executive summary document states amounts are validated through computer modeling. However, GRD-PCO personnel stated computer modeling does not work for the F&T sector because, based on experience, the numbers generated are not realistic. GRD-PCO personnel stated while they do consider future cost projections, they do not validate data with computer models.
Report Anomalies. The Project and Contracting Office F&T sector failed to satisfactorily review the September 30, 2005, cost-to-complete report submitted for the PAR to correct anomalies. We identified twenty-seven anomalies in the cost-to-complete field of the PAR for the GRD-PCO F&T projects. We defined an anomaly as any reported amount at least three percent different than the expected amount for the field, based on the arithmetic formula for cost-to-complete (EAC less cumulative expenditures).
For example, the project code 32000 (Penal Facilities) contains an anomaly in the cost-to- complete field. The reported cost-to-complete is $39,209,525. The EAC is $82,734,929.
The cumulative expenditures are $15,407,550. We would expect cost-to-complete to be $67,327,379 (82,734,929 – 15,407,550). The difference between what is expected and what is reported is an apparent understatement of $28,117,854 (67,327,379 – 39,209,525) or 41.8 percent of the expected cost-to-complete amount. The reason for the error could not be determined by analyzing the report.
GRD-PCO also provided an additional data field called “extended cost-to-complete”.
GRD-PCO defined extended cost-to-complete as cost-to-complete plus costs of sustainability for fiscal year 2006. However, we identified 228 anomalies out of 295 possible lines in the report, where the reported extended cost-to-complete was different than the expected extended cost-to-complete.
For example, the project code 15000 (Public Safety Training & Facilities) contains an anomaly in the extended cost-to-complete field. The reported extended cost-to-complete 6
is $39,279,411. The reported cost-to-complete is $25,202,866 and the fiscal year 2006 sustainability cost is approximately $921,703. We would expect extended cost-to- complete to be $26,124,569 (25,202,866 + 921,703). The difference between what is expected and what is reported is an apparent overstatement of $13,154,842 (39,279,411 – 26,124,569) or 50.4 percent of the expected amount. It appears, in many cases, that the spreadsheet adds the EAC, instead of the cost-to-complete, to the sustainability cost to arrive at extended cost-to-complete.
The GRD-PCO cost-to-complete report had fields for contract completion date, scheduled completion date, and actual completion date. However, some projects contained an actual completion date after the September 30, 2005, report date. For example, task order 18635 in the health sector is identified as 46 percent complete, but the report lists an actual completion date of January 20, 2006. It is illogical to report an actual completion date after the report date. GRD-PCO F&T staff acknowledged there were errors in the reporting of actual completion dates.
In addition to a few MNSTC-I projects contracted through GRD-PCO, the GRD-PCO cost-to-complete report also included data for MNSTC-I projects not contracted through GRD-PCO. When assembling the data for those projects, GRD-PCO simply used EACs that would result in a zero variance. The EACs were not properly calculated, and the inclusion of these projects will result in duplicate reporting when MNSTC-I starts issuing cost-to-complete reports. GRD-PCO personnel stated they intend to remove the non- GRD-PCO MNSTC-I projects from the reporting.
GRD-PCO personnel agreed there were errors in the report. GRD-PCO personnel stated they are working to improve the reporting spreadsheets and eliminate anomalies.
Documentation of Reported Amounts. GRD-PCO failed to maintain adequate documentation to support the calculation of the EAC for each project. Cost-to-complete is simply the result of an arithmetic equation (EAC less cumulative expenditures).
However, EAC, which is the total expected cost of the project, must be calculated to arrive at cost-to-complete.
GRD-PCO program management stated that each project manager has primary responsibility for the calculation of the EAC for each project under his or her authority.
However, there is no permanent central file containing documentation of the EACs, and GRD-PCO personnel did not know if project managers were maintaining documentation of the calculations. In addition, there is no guidance requiring each project manager to provide written documentation supporting his or her calculation.
The cumulative expenditures amount is drawn from a report run in CEFMS. GRD-PCO personnel in the F&T sector stated they do not have documentation to support cumulative expenditures amounts reported in the cost-to-complete reports. GRD-PCO relies upon the accuracy of CEFMS4 .
Reporting project scope changes. GRD-PCO failed to provide information in the September 30, 2005, PAR alerting readers to significant scope changes in the projects.
For example, the scope of a project in the health sector was significantly changed when GRD-PCO decided to construct fewer facilities. GRD-PCO issued monthly cost-to- 4 SIGIR has not audited CEFMS; however, for more information on the reliability of data drawn from CEFMS, see GAO report 01-89 “Significant Weaknesses in Corps of Engineers’ Computer Controls”, October, 2000, and GAO follow-up report 02-589 “Corps of Engineers Making Improvements But Weaknesses Continue”, June, 2002.
7
complete reports for July and August 2005 that identified the scope changes in footnotes.
However, the submission for the September 30, 2005, PAR contained no footnotes or any other numbers or text to explain the change in scope of the health project.
Multi-National Security Transition Command-Iraq MNSTC-I failed to submit a cost-to-complete report for the September 30, 2005, PAR.
However, MNSTC-I developed procedures and plans to submit a report for the December 31, 2005, PAR.
Guidance for Cost-to-Complete Reporting. MNSTC-I issued authoritative guidance detailing the process for reporting cost-to-complete information for construction projects.
The MNSTC-I guidance directs the contracting agencies, Air Force Center for Environmental Excellence and Gulf Region Division, regarding how to calculate the EACs. However, MNSTC-I failed to include a provision for future cost projections.
Future cost projections are a critical component for assessing the total cost of the project.
MNSTC-I has not issued guidance relating to non-construction projects.
Documentation of Reported Amounts. Personnel at MNSTC-I stated that the contracting agencies are responsible for documenting calculation of the EACs. While MNSTC-I does not keep support for the reported EAC amounts, the issued guidance requires contracting agencies to maintain documentation of the calculation.
Like GRD-PCO, MNSTC-I uses CEFMS to obtain the cumulative expenditures data.
MNSTC-I personnel stated that support for the amounts drawn from CEFMS reports are maintained by the contracting agencies. MNSTC-I personnel stated that the contracting agencies are expected to keep invoices on file, and that the agencies can produce the invoices upon request to support a cumulative expenditures number, if necessary.
U.S. Agency for International Development USAID submitted a cost-to-complete report for the September 30, 2005 PAR. However, we found that USAID has not formalized or issued policy or guidance, and is not validating the data it is reporting to IRMO.
Guidance for Cost-to-Complete Reporting. The US Agency for International Development has not developed and communicated effective guidance for estimating and reporting cost-to-complete information. On June 2, 2005, SIGIR made a specific request for policies and procedures relating to cost-to-complete reporting. USAID communicated their procedures orally with SIGIR auditors, but USAID stated they would not provide cost-to-complete methodology in writing until they received instruction from IRMO.
USAID obtains financial data from USAID-wide financial systems. However, the USAID contractor employee primarily responsible for compiling the USAID cost-to- complete submission for the September 30, 2005, PAR stated he used data provided by the contractor, rather than data from USAID systems. The lack of formal guidance resulted in an over-reliance on information provided by a contractor.
Report Anomalies. USAID failed to thoroughly review the September 30, 2005, cost- to-complete reports to correct anomalies. USAID reported two construction task orders 8
that were similar to the F&T sector, a hospital and a communications network, with a total value of $120 million.
We identified an anomaly in the cost-to-complete field for the totals row (for all sectors) in the USAID PAR. The reported cost-to-complete in the totals line is $961,389,057.
The total EACs are $1,331,211,678. The total cumulative expenditures are $581,194,360. We would expect cost-to-complete to be $750,017,318 (1,331,211,678 – 581,194,360). The difference between the reported cost-to-complete and the calculated cost-to-complete is an apparent overstatement of $211,371,739 (961,389,057 – 750,017,318). The report was in error by including indirect costs of $211,371,739 in the total cumulative expenditures, but not including the amount in the total EACs.
We also identified an anomaly in the PAR where USAID separated programmatic close- out costs from the EAC. The programmatic close-out costs are reported in a separate column, and the cell formula for the close-out costs is three percent of EAC. This means the close-out costs are not being included in the EACs, which are undervalued by three percent for all USAID projects as a result. The total amount of the separated close-out costs for all projects was approximately $19.3 million. The EAC is the total cost to complete the project, and the associated programmatic close-out costs are part of the total costs.
Documentation of Reported Amounts. USAID failed to maintain supporting documentation for the calculation of the EAC for each project. It appears USAID simply used the budgeted amount for the project as the value of the EAC.
The cumulative expenditures amount reported in the September 30, 2005, PAR was derived from data provided by the contractor managing the projects. USAID personnel stated they have copies of invoices on file and can support any cumulative expenditures number in the cost-to-complete report.
Reporting Project Scope Changes. USAID failed to provide information in the September 30, 2005, PAR alerting readers to significant scope changes in the projects.
Because we only reviewed two projects that were similar to the F&T sector and both were in the early stages of construction, it is possible neither had a significant scope change.
Conclusion
GRD-PCO, MNSTC-I, and USAID were required by Public Law 108-106 to submit cost- to-complete information to IRMO for the PAR for the quarter ending September 30, 2005.
However, MNSTC-I did not submit a cost-to-complete report for the quarter. In addition, the three reporting entities failed to develop proper guidance, adequately review reports before submission, document the calculation of critical numbers, and note significant scope changes in the reporting.
We conclude that IRMO, as well as GRD-PCO, MNSTC-I, and USAID (the reporting entities) failed to develop methodologies to assure reliable and transparent cost-to- complete reporting. Failure to effectively compile and report cost-to-complete information as required by Public Law 108-106 excludes important project visibility essential for project management and Congress to make informed management decisions during IRRF program execution. Because the October 2005 Section 2207 Report did not 9
contain accurate cost-to-complete data, Congress could not use the information to assess IRRF program progress or the availability of funds.
Recommendations, Management Comments, and Audit Response In order to make informed management decisions, IRRF management and Congress require timely, accurate and comprehensive cost-to-complete information. As such, we recommend the:
1. 2. 3. Director, Iraq Reconstruction Management Office, require IRMO management to take these actions:
a. Formalize its cost-to-complete action plan by issuing a formal policy to finalize consistent procedures across all supporting IRRF organizations for the collection and compilation of the cost-to-complete information.
b. In the next Department of State Section 2207 Report, provide data to Congress on the adequacy of cost-to-complete methodologies in the other sectors.
Commanding General, Gulf Region Division, require the GRD-PCO sector management to:
a. Finalize the draft of official written guidance covering the methodology, including roles and responsibilities, for generating cost-to-complete reports. The guidance should be issued as a policy directive and should cover all of the construction sub-sectors, as well as non-construction projects. The guidance should include a future costs projection element to assure full consideration of potential costs. The guidance should be consistent with the guidance provided by IRMO.
b. Ensure that the decision not to use computer modeling in the calculation of cost-to-complete is updated and reflected in all current and future guidance.
c. Develop a thorough review process to eliminate errors in the reporting spreadsheets. The review process should be written into the guidance.
d. Create and maintain a permanent central file to document the calculation of estimates-at-completion (EAC) by project. The requirement to create and maintain the central file should be written into the guidance.
e. Develop policies to define significant scope changes. For example, variances reflecting a 15 percent change in schedule, scope, or budget could be used as a metric to define “significant”. The changes should be reported in the quarter the changes occurred by adding supporting schedules to the cost-to-complete report. Require the supporting schedules to be sufficiently descriptive to inform users of differences between what is expected to be completed relative to what was planned.
Commanding General, Multi-National Security Transition Command-Iraq, require MNSTC-I management to:
a. Add the future cost projections component to guidance relating to the calculation of the EACs for construction projects. Develop guidance for 10
4. b. c. non-construction projects including the future cost projections component and the requirement to document calculation of the EACs. The guidance should be consistent with the guidance provided by IRMO.
Develop a thorough review process to eliminate errors in the reporting spreadsheets. The review process should be written into the guidance.
Develop policies to define significant scope changes. For example, variances reflecting a 15 percent change in schedule, scope, or budget could be used as a metric to define “significant”. The changes should be reported in the quarter the changes occurred by adding supporting schedules to the cost-to-complete report. Require the supporting schedules to be sufficiently descriptive to inform users of differences between what is expected to be completed relative to what was planned.
Identify all projects to be completed with funds other than IRRF by adding footnotes to the cost-to-complete report.
USAID Mission Director-Iraq, require USAID management to:
a. Develop and distribute official written guidance covering the entire methodology, including roles and responsibilities, for generating cost-to- complete reports. The guidance should be issued as a policy directive.
The guidance should cover both construction and non-construction projects, and should include a future costs projections component to assure full consideration of potential costs. This guidance should be consistent with guidance provided by IRMO.
b. Develop a thorough review process to eliminate errors in the reporting spreadsheets. The review process should be written into the guidance.
c. Create and maintain a permanent central file to document the calculation of EACs by project. The requirement to create and maintain the central file should be written into the guidance.
d. Develop policies to define significant scope changes. For example, variances reflecting a 15 percent change in schedule, scope, or budget could be used as a metric to define “significant”. The changes should be reported in the quarter the changes occurred by adding supporting schedules to the cost-to-complete report. Require the supporting schedule be sufficiently descriptive to inform users of differences between what will be completed relative to what was planned.
Management Comments and Audit Response. We received written comments to the draft of this report from officials at GRD-PCO, USAID, and MNSTC-I. We did not receive written comments from IRMO, but discussed the report and its recommendations with senior IRMO managers.
IRMO managers told us that they concurred with our recommendation to issue a formal policy to finalize consistent procedures across all supporting IRRF organizations. They also said that the January 2006 Section 2207 Report would discuss the adequacy of cost- to-complete methodologies in the other sectors.
The Commanding General, Gulf Region Division, concurred with the recommendations, and provided more recent information on activities that had occurred since the preparation of the draft of this report. In addition, GRD-PCO officials stated that because of the number of scope changes to projects, rather than footnoting the automated cost-to- 11
complete report, GRD-PCO will develop a supporting schedule summarizing the scope changes by quarter. Comments were fully responsive.
The Mission Director-Iraq, USAID, concurred with our recommendations and stated that they would develop a written mission policy and procedures for estimating CTC that included controls for validating and revalidating estimates. USAID also said that it would seek to coordinate with IRMO to develop a mutually agreeable methodology for calculating CTC estimates. However, they said that any methodology used by USAID would reflect USAID’s definition of a project and USAID’s requirements, policies, procedures and limitations. USAID also stated that it would create and maintain a permanent central file to document the calculation of EACs by project. USAID did question our use of the term facilities and transportation sector projects, stating that it is not a term used by USAID. Consequently, they questioned whether the anomalies we identified pertained to USAID projects. We agree, and have changed our report as appropriate. However, standardized reporting still applies to USAID activities, as it has construction projects that must be included in Section 2207 Reports. These include one hospital project and one communication project. Comments were fully responsive.
MNSTC-I officials concurred with most of our recommendations, but did not concur that it should provide cost-to-complete information for non-construction projects. MNSTC-I stated that it already reported cost-to-complete information in the quarterly Section 2207 Reports in the form of obligation and outlay data. However, we believe this information does not provide decision makers with the necessary transparency as to the actual cost to complete non-construction projects. For example, MNSTC-I sometimes uses non-IRRF funds to complete projects after IRRF funds are fully expended. Without information on actual program costs, decision makers cannot determine where future investments should be made.
12
Appendix A. Scope and Methodology In March 2005, we initiated an audit to determine whether the information systems used by U.S. government organizations result in effective and reliable program management information. This audit report is the third report on cost-to-complete (Project No. SIGIR- 2005-08.2). It discusses procedures and processes used to develop and report cost-to- complete estimates for IRRF projects.
Due to time and resource considerations, we limited the scope of the audit to GRD- PCO’s F&T sector and similar projects in MNSTC-I and USAID. Furthermore, we limited the scope of the audit to the three organizations that received the largest apportionment of funds – GRD-PCO, USAID, and MNSTC-I.
To gain an understanding of each entity’s operations and processes for developing and reporting cost-to-complete information, we interviewed management personnel from IRMO, GRD-PCO; MNSTC-I and USAID. We also reviewed organization charts and websites to obtain background information and to determine responsibilities.
We met with IRMO management, GRD-PCO Project Management, GRD-PCO Financial Management, USAID Directors, and MNSTC-I Commanders to discuss the contractual requirements and agency methodologies used to determine project status and to calculate and report cost-to-complete estimates. We also held discussions with OMB and IRMO on management requirements of cost-to-complete. Appendix B represents the agreement of IRMO, OMB, and the Special Inspector General for Iraq Reconstruction as to the data fields needed to ensure complete and transparent reporting of cost-to-complete.
We reviewed available procedures, both formal and in-progress, that described the processes, methodology, responsibilities, documentation standards and formats for cost- to-complete reporting.
We analyzed GRD-PCO F&T and USAID cost-to-complete reports submitted to IRMO for the September 30, 2005, PAR to determine if data is properly reflected in the report, if the arithmetic calculations were correct, and if significant project scope changes were reported. We also analyzed GRD-PCO F&T cost-to-complete monthly reports for July and August, 2005.
We met with representatives from GRD-PCO and Air Force Center for Environmental Excellence to review contract management procedures.
We performed this audit from May 14, 2005 through December 31, 2005, in accordance with generally accepted government auditing standards.
Use of Computer-Processed Data. We reviewed cost-to-complete reports that were compiled in Excel spreadsheets based on data taken from reports run in financial accounting computer systems. The data in the GRD-PCO cost-to-complete report was taken from reports run in CEFMS. We did not audit CEFMS5. USAID’s financial 5 For more information on the reliability of data drawn from CEFMS, see GAO report 01-89 “Significant Weaknesses in Corps of Engineers’ Computer Controls”, October, 2000, and GAO follow-up report 02-589 “Corps of Engineers Making Improvements But Weaknesses Continue”, June, 2002.
13
accounting system was formerly the MACS, but USAID is currently transitioning to the Phoenix accounting system. We did not audit MACS or Phoenix. Moreover, the person primarily responsible for compiling the USAID submission for the September 30, 2005, PAR stated he used data provided by the contractor managing the projects.
Prior Coverage. Special Inspector General for Iraq Reconstruction Audit Report Number SIGIR-05-021, dated October 24, 2005, “Management of Iraq Relief and Reconstruction Fund Programs: Cost-to-Complete Estimate Reporting”, concluded the three organizations responsible for IRRF projects – PCO, USAID, and the MNSTC-I – have been required, since January 2004, to report cost-to-complete information for their IRRF projects in quarterly reports to the Congress. However, these organizations did not begin providing reasonably comprehensive cost-to-complete data to IRMO until the summer of 2005.
Special Inspector General for Iraq Reconstruction Audit Report Number SIGIR-05-011, dated July 26, 2005, “Cost-to-Complete Estimates and Financial Reporting for the Management of the Iraq Relief and Reconstruction Fund”, included a review of PCO’s input to the April 2005 Section 2207 Report and found that PCO did not provide cost-to- complete information to IRMO for the Section 2207 Report. PCO maintained that (1) project data was not sufficiently mature to develop reasonable estimates at completion; an
(2) they could not consolidate information from their management information systems because they were not integrated.
14
Appendix B. Definition of Reporting Terms6 DATA FIELD DEFINITION Task Order An order for the performance of a task during the period of a task order indefinite delivery contract for services that do not procure or specify a firm quantity of services (other than a minimum or maximum quantity) Sector PL 108-106 Section 2207 report sector Sub-Sector PL 108-106 Section 2207 subsector URI Unique Requirements code Project Name/ Description Name and short description of project DB/Prime Contractor Name of prime contractor to which US Agency awarded contract Sub or other contract Name(s) of any subs or other contractors the prime is using Original Start Date Original date when project was supposed to begin under the original Project Identification Form (PIF) or original estimate Actual Start date Date by which project is currently scheduled to begin Target completion date Original date by which project was to have been completed Projected completion date Current date by which project is projected to be complete Authorized Amount Amount Authorized and Apportioned for the Project Code Original PIF Value Project Identification Form Amount budgeted for project when the original PIF was completed (for the first 2207 report) Definitized (Y/N) Yes, if a project has been completely definitized Definitized Value The dollar amount budgeted for the project, according to the definitization of the project Contingency % Percent of PIF, revised estimate or definitized amount that includes built-in contingency amount.
Committed to Date Amount committed for the project Obligated to Date Amount of Contract Award Reserve Any reserve (security, strategic, floating, etc.) that is not included in current project estimate but is allocated against each specific project. If such a reserve is not allocated by project, but by sector or task order (ATO), please add a separate line item to data call, labeling it as a reserve.
Associated Close Out Costs The current estimate of project close-out costs, or contract close-out costs that will be booked against each project.
Demobilization Costs The current estimate of project demobilization costs, or contractor demobilization costs that will be booked against each project.
Cumulative Expenditures Amount of Contract Expenditures (includes accounts payable plus disbursements, work that is completed) Certified Commitments Requirements not yet obligated (project contingencies or pending modifications) Undelivered Orders Amount of Unexpended Balance on the Contract (work yet to be accomplished) Budget to Complete Undelivered Orders Amount plus Certified Amount cost-to-complete Estimated cost to complete the project based on the difference between the Estimate to Complete and the Current cost incurred to date.
Variance Indicates sufficiency of program funds for estimated cost to complete Earned Value or % Complete The % of the project complete, as measured against the baseline schedule, cost and scope Most Recent Estimate Date The date of the most recent estimate at completion 6 The list is current as of the September 30, 2005, PAR. As a result of efforts by IRMO to improve cost-to- complete, the reporting terms list will change for the December 31, 2005, PAR.
15
DATA FIELD DEFINITION
Value of Most Recent Estimate The dollar amount budgeted for the project, according to the most recent estimate (if no new estimate has been done from the original PIF, leave blank) Estimate At Completion The estimate of what the project is expected to cost by the time it is completed Variance explanation Rationale of variance between estimate/definitized value and EAC 16
Appendix C. Acronyms
CEFMS U.S. Army Corps of Engineers Financial Management System EAC Estimate at Completion F&T Facilities and Transportation Sector GRD-PCO Gulf Region Division-Project and Contracting Office IRMO Iraq Reconstruction Management Office IRRF Iraq Relief and Reconstruction Fund MACS Mission Accounting Control System MNSTC-I Multi-National Security Transition Command-Iraq PAR Project Assessment Report USAID U.S. Agency for International Development 17
Appendix D. Report Distribution Department of State Secretary of State Senior Advisor to the Secretary and Coordinator for Iraq U.S. Ambassador to Iraq Director, Iraq Reconstruction Management Office Inspector General, Department of State Department of Defense Secretary of Defense Deputy Secretary of Defense Director, Defense Reconstruction Support Office Under Secretary of Defense (Comptroller)/Chief Financial Officer Deputy Chief Financial Officer Deputy Comptroller (Program/Budget) Inspector General, Department of Defense Department of the Army Assistant Secretary of the Army for Acquisition, Logistics, and Technology Principal Deputy to the Assistant Secretary of the Army for Acquisition, Logistics, and Technology Deputy Assistant Secretary of the Army (Policy and Procurement) Director, Project and Contracting Office Commanding General, Joint Contracting Command – Iraq/Afghanistan Assistant Secretary of the Army for Financial Management and Comptroller Chief of Engineers and Commander, U.S. Army Corps of Engineers Commander, Gulf Region Division Auditor General of the Army U.S. Central Command Commanding General, Multi-National Force – Iraq Commanding General, Multi-National Security Transition Command – Iraq Commander, Joint Area Support Group – Central Other Defense Organizations Director, Defense Contract Audit Agency 18
Other Federal Government Organizations Director, Office of Management and Budget Comptroller General of the United States Inspector General, Department of the Treasury Inspector General, Department of Commerce Inspector General, Department of Health and Human Services Inspector General, U.S. Agency for International Development Mission Director – Iraq, U.S. Agency for International Development Congressional Committees and Subcommittees, Chairman and Ranking Minority Member U.S. Senate Senate Committee on Appropriations Subcommittee on Defense Subcommittee on State, Foreign Operations and Related Programs Senate Committee on Armed Services Senate Committee on Foreign Relations Subcommittee on International Operations and Terrorism Subcommittee on Near Eastern and South Asian Affairs Senate Committee on Homeland Security and Governmental Affairs Subcommittee on Federal Financial Management, Government Information and International Security Subcommittee on Oversight of Government Management, the Federal Workforce, and the District of Columbia U.S. House of Representatives House Committee on Appropriations Subcommittee on Defense Subcommittee on Foreign Operations, Export Financing and Related Programs Subcommittee on Science, State, Justice and Commerce and Related Agencies House Committee on Armed Services House Committee on Government Reform Subcommittee on Management, Finance and Accountability Subcommittee on National Security, Emerging Threats and International Relations House Committee on International Relations Subcommittee on Middle East and Central Asia 19
Appendix E. Audit Team Members This audit report was prepared and the audit work was conducted under the direction of Joseph T. McDermott, the Assistant Inspector General for Auditing, Office of the Special Inspector General for Iraq Reconstruction. The staff members who contributed to the report include:
Glenn Furbish
William Shimp
20
Management Comments
Commanding General, Gulf Region Division, U.S.
Army Corp of Engineers
21
Management Comments
Mission Director-Iraq, U.S. Agency for International Development 22
23
24
25
26
Management Comments
Commanding General, Multi-National Security Transition Command-Iraq 27
28
29
30